Lo que necesita nuestro Estado Autonómico

En la discusión actual sobre la crisis del Estado Autonómico , en la que todo el mundo se apresura a intervenir, sin duda hay más voces que argumentos y acecha como nunca el peligro del arbitrismo, entre la ocurrencia y el disparate.

Si se quiere proceder a un intercambio razonable de ideas lo primero sería excluir sencillamente las propuestas descabelladas. Me refiero a la propuesta de la rectificación del Estado, a su recentralización, en las diferentes variantes en que ello se ha planteado. Es necesario recordar que entre nosotros libertad significa descentralización y que en España la profundización de la democracia siempre ha conllevado el autogobierno territorial. Normalmente se citan al respecto las dos experiencias republicanas. Pero José Miguel Azaola señaló agudamente que durante la segunda época de la Restauración solo el golpe primorriverista impidió que Cataluña tuviese entonces también su autonomía, como perfeccionamiento de la Mancomunidad, “que hubiese inducido por dicho camino al resto de los territorios españoles”.

La recentralización tampoco tendría sentido como corrección de la generalización del Estado Autonómico, que Gumersindo Trujillo consideraba “irreversible”. La satisfacción política de los nacionalismos, si esto no constituyese un oximorón o la cuadratura del círculo, no puede justificar una diferencia institucional a favor de las llamadas nacionalidades históricas, que los demás componentes territoriales del Estado entenderían como un privilegio. La descentralización, desde los tiempos de Ortega, enfrentado con razón en esto a Azaña, no se justifica en términos identitarios, sino, también, o mejor más bien, en argumentos funcionales o de profundización de la democracia. Solé Tura apuntaba a lo impracticable del modelo dualista de la Segunda República. No hay más que ver, decía , “las tensiones que surgen cuando los nacionalistas catalanes, vascos y gallegos, exigen, como han exigido en todo momento, una cierta vuelta a este sistema a través de su condena constante a la fórmula despectiva del café para todos”. A mi juicio es tan clara la dimensión democrática de la descentralización, que una reforma profunda que la afectase seriamente, debería considerarse inconstitucional. Incluso sería discutible, por su alcance a la médula democrática del sistema, una rectificación en el máximo plano normativo.

Conviene advertir con todo que la generalización de la autonomía, que consideramos irrenunciable, no implica necesariamente la homogeneización absoluta entre las Comunidades Autónomas, ni en el plano competencial ni en el institucional. En efecto, la generalización de la autonomía tiene una correspondencia en estos dos niveles que merece alguna atención. ¿Tienen que tener todas las Comunidades Autónomas la misma autonomía o en la misma forma?. No necesariamente, pero a condición de que, aun con diferencias, estemos hablando de lo mismo, esto es, de la autonomía y no de una simple descentralización. Por lo que hace, en primer lugar, a la problemática de la igualdad competencial conviene apuntar dos observaciones. Primero que hubo un tiempo, inmediatamente después de la Constitución, en que las Comunidades Autónomas diferían, según fuesen las de la vía rápida o del artículo151CE, o la vía lenta, o del art. 143 CE. Estas, las de la vía lenta o de régimen ordinario, hubieron de dejar transcurrir los cinco años prescritos en la Constitución, a través del procedimiento de la transferencia del artículo 150.2 CE y después con la modificación estatutaria para asumir todas las competencias posibles. ¿Tendría sentido un retroceso competencial que devolviese al Estado autonómico a la situación del comienzo de su andadura? Parece dudoso. Las dificultades económicas del presente con sus fallos y deficiencias no pueden poner en cuestión el logro del sistema autonómico, que ha protagonizado las importantes prestaciones del Estado Social y ha disminuido las distancias de la desigualdad entre los territorios españoles. En segundo lugar, la devolución competencial sólo podría tener lugar mediante previa reforma de los Estatutos de Autonomía, que son las normas que dentro de las posibilidades constitucionales atribuyen las competencias a la Comunidades. Como puede comprenderse y ha señalado con lógica impecable el Tribunal Constitucional, las competencias son indisponibles y el ejercicio de las mismas es irrenunciable. Sería inconstitucional, por tanto, el desistimiento por parte de los poderes de la Comunidad Autónoma a las competencias asumidas estatutariamente.

Lo que necesita el sistema autonómico es la puesta en valor de los instrumentos jurídico constitucionales que el Estado tiene para garantizar la dirección de la política económica española

Muy ligado al plano competencial está el del nivel institucional, en el que precisamente se actúan las facultades y poderes de las Comunidades Autónomas. En este plano cabe pensar perfectamente en un despliegue institucional diferente, de modo que las previsiones estatutarias al respecto se entenderían con un sentido habilitador más que obligatorio. Así por ejemplo no tendrían por qué generalizarse las instituciones de tipo consultivo, o miniconsejos de Estado , o establecerse determinados organismos públicos o empresas de este carácter, aunque su provisión estuviera contemplada en los Estatutos.Tampoco exige la homogeneidad autonómica que las Comunidades Autónomas tengan el mismo número de parlamentarios en sus Asambleas legislativas o de consejeros de gobierno. Así cabrían diferencias en la duración de los periodos de sesiones, y en lo que se refiere a las retribuciones de los cargos públicos, puede optarse entre el sistema de dietas y el de sueldo fijo.

¿Cuál es con todo el principal defecto del Estado Autonómico en su devenir actual, que da razón de las demandas, algunas bien desorientadas, de su reconsideración?. Sin duda su tendencia centrífuga, esto es, la incapacidad que se atribuye al sistema territorial español de embridar las tensiones territoriales, y recuperar el momento de la unidad, que toda forma política, no importa su descentralización, ha de asegurar. El riesgo de nuestro sistema puede parecer que es el centralismo, en realidad lo es también, si no más, la dispersión, el señuelo del confederalismo.

Necesitaríamos una lectura federal del Estado autonómico que acreditase los títulos de la organización territorial española para asegurar verdaderamente la unidad política del Estado

Lo que necesita nuestro Estado, a mi juicio, es una lectura que comprenda la verdadera naturaleza de su descentralización. En 1963 un ilustre profesor alemán publicó un libro sobre su sistema territorial que tituló el Estado Unitario Federal y donde analizaba los instrumentos del Estado alemán por asegurar la unidad y eficiencia del modelo. Necesitaríamos nosotros también una lectura federal del Estado autonómico que acreditase los títulos de la organización territorial española para asegurar verdaderamente la unidad política del Estado.

Me atrevería a sugerir que la garantía de la unidad sobre todo económica de España, sin la que carecemos de credibilidad en la escena mundial y europea, depende de dos factores. Primero, de la aceptación del principio de la lealtad autonómica, que en su vertiente estatal debe estimular la cooperación con las Comunidades Autónomas y apostar por la mejora de la articulación con ellas , pero que tiene asimismo una vertiente territorial de manera que las Comunidades Autónomas no pueden negar al Estado la obligación que este asume con la Unión Europea. Sería absurdo que las Comunidades Autónomas debilitasen, en lugar de reforzar, la firmeza de la posición global de España en el tablero europeo. Pero en segundo lugar lo que necesita el sistema autonómico es la puesta en valor de los instrumentos jurídico constitucionales que el Estado tiene para garantizar la dirección de la política económica española. Estos instrumentos se reconocen en la Constitución como competencias en los ámbitos de mayor relieve, fundamentalmente en la ordenación y dirección general de la actividad económica en manos del poder central a quien corresponde la toma de las decisiones básicas. Las bases que la Constitución atribuye al Estado como medio de intervención fundamental, no consisten necesariamente, como taxativamente recordó la Sentencia del Estatuto Catalán, en el establecimiento de principios de ordenación de la materia respectiva, sino también en decisiones normativas, legales, reglamentarias o, incluso, concretas.

La conclusión que se extrae de todo lo anterior es la de que lo que nuestro Estado Autonómico requiere no es una rectificación, lo decía muy bien el profesor Santos Juliá, “para poner en su lugar no se sabe qué”, sino una recuperación de sus posibilidades, utilizando los mecanismos federales reforzadores de la unidad política del Estado.

Juan José Solozábal es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid.