Educación en América Latina: la hora de los gobiernos locales

En las últimas décadas, diversos países de América Latina y el Caribe (ALC) han emprendido reformas educativas de carácter sistémico y estructural orientadas a la calidad. Desde que en el siglo pasado se ejecutaron políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas de alfabetización, infraestructura y escolaridad, llamadas también “reformas de acceso”, se han registrado avances que, en pleno siglo XXI, deben ser profundizados para que la educación de calidad sea una palanca de la mayor relevancia para el crecimiento, la innovación y la productividad de las economías de la región. Esto supone abrirse a nuevos mecanismos y experimentos sobre cómo hacer más participativas las decisiones educativas a nivel local, cómo comprender mejor las necesidades de las diversas geografías, cómo liderar con éxito una escuela y cómo gestionar de manera más eficaz la profesionalización de los docentes. O, dicho de otra forma, la conducción nacional ¿sigue siendo funcional para operar instituciones y políticas educativas con la suficiente flexibilidad y capacidad de adaptación para desempeñar su papel en entornos locales cambiantes e impredecibles? Parece que no.

Los procesos de descentralización o regionalización en diversos campos se volvieron algo más o menos común en ALC. En países con sistemas federales muy arraigados históricamente, regímenes políticos presidencialistas, burocracias centralizadas y una diversidad geográfica, cultural, étnica y lingüística particularmente compleja y persistente, la descentralización de la educación constituyó, hasta entonces, el hecho más significativo. La combinación de diversos instrumentos dio por resultado progresos en materia de provisión del servicio, cobertura e infraestructura escolar, pero también una concentración del poder político y presupuestario y, por supuesto, de las decisiones en diversos capítulos de la política educativa.

Con la apertura económica y la modernización del Estado, entre otras cosas, los países se dieron cuenta de que en las reformas de acceso lo relevante era la cobertura y no la calidad, y emprendieron procesos de descentralización educativa hacia los niveles subnacionales de gobierno considerando, por un lado, hacer copartícipes a los gobiernos locales de esta responsabilidad y, por otro, para llevar el hecho educativo más cerca de las comunidades donde éste se produce.

Sería inexacto, sin embargo, atribuir exclusivamente a la centralización los rezagos educativos, pues nadie discute sus resortes fundacionales, pero es evidente que algunos de ellos no se explican sin sus excesos: la presencia férrea de un sistema que ahogó casi por completo la creatividad de los actores locales del proceso educativo, produjo distorsiones muy serias en la asignación de recursos financieros, procreó una pesada burocracia y tejió inevitablemente un andamiaje corporativo, y en muchos casos corrupto, con los sindicatos, que en varios países de ALC llevó a la colonización de los propios ministerios de Educación y, por tanto, de la formulación y ejecución de muchas decisiones.

Intereses creados

La cantidad de intereses creados en torno a esa estructura reflejan también, por otro lado, las enormes resistencias para digerir la descentralización, las variadas formas de implementarla, los resultados heterogéneos y, sobre todo, el escepticismo e incluso la relativa oposición con que fue recibida por las autoridades subnacionales así como la carencia de una política explícita para desarrollar capacidades a nivel local para gestionar esta responsabilidad mayúscula. Más aún: quizá con excepciones, los Gobiernos centrales se reservaron el control del presupuesto educativo nacional, la relación política con los sindicatos y las políticas de ingreso, promoción y permanencia de los docentes, lo cual explica que normalmente hicieran poco por impulsar reformas sistémicas.

Hubo otros dos elementos que inhibieron el pleno arraigo de la descentralización: la falta de un verdadero compromiso político de los Gobiernos subnacionales para hacerse cargo del servicio educativo con todo lo que ello implica, y el riesgo de que el proceso mismo, que ha tenido sin duda avances, reprodujera a nivel local las malas prácticas nacionales. Las razones son varias pero destaca que los incentivos más importantes en favor de la descentralización, entre ellos redistribuir el poder, aumentar la eficiencia del servicio y mejorar los aprendizajes, entraron en conflicto directo con los intereses políticos de los Gobiernos centrales y locales y de otros agentes opuestos al cambio. De hecho, en algunos países, parecen estar resurgiendo tendencias hacia la recentralización de la gestión educativa.

En suma, ¿cómo evitar desandar el camino o, en otras palabras, cómo formular y ejecutar procesos de segunda generación que aprovechen los progresos logrados, empoderen a los actores locales y desarrollen nuevas capacidades para gestionar la educación? Se trata, en concreto, de discutir un nuevo y amplio arreglo descentralizador en materia educativa.

Desarrollo sostenible

El primer aspecto tiene que ver con el papel de los gobiernos locales. Hasta antes de la descentralización, los estados habían rehuido asumir la función educativa pues ésta era, a juicio de sus dirigentes, una fuente de problemas más que un abanico de oportunidades. La descentralización ha obligado a los líderes locales a aceptar, por lo menos en teoría, que la educación es fundamental para un desarrollo sostenible e integral de sus comunidades y regiones, que el impulso a otros sectores, como la economía y la industria, se retroalimentan positivamente de los avances educativos, que es viable encarar los problemas de distribución del ingreso mediante una buena oferta educativa de calidad, y que incluso, en el mediano plazo, la educación puede ser también una buena inversión política. Sin embargo, en la heterogeneidad geográfica, cultural y política de países como México, Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia o Colombia, por ejemplo, este es un escenario todavía frágil en las provincias, departamentos o estados.

En segundo término, los padres de familia, los organismos intermedios o los gremios empresariales han empezado a interesarse más vivamente en la educación. Sin llegar todavía a mecanismos vinculantes de carácter institucional y permanente, se percibe, en algunas regiones de ALC, un mayor sentido crítico del desempeño de los profesores y las escuelas, pero aún subsisten prácticas de manipulación de padres de familia por parte de directivos escolares y sindicales, especialmente para apoyar reclamos salariales.

En tercer lugar, administrar localmente el sistema educativo hace factible introducir innovaciones que, con estructuras excesivamente centralizadas, es casi imposible. Planear por ejemplo nuevos diseños para la infraestructura escolar; experimentar con contenidos curriculares adaptados al espacio local o adoptados directamente de buenas prácticas internacionales; formular programas de actualización para maestros distintos y más audaces a los de carácter central; aprovechar más eficientemente los recursos financieros, entre otras acciones, son posibles cuando las autoridades locales cuentan con un adecuado espacio institucional, presupuestario y político para instrumentarlas, en estrecha cercanía con su propia comunidad educativa.

Un nuevo arreglo

Un nuevo arreglo debiera incentivar a los Gobiernos subnacionales a destinar mayores recursos propios para la educación y a presionar por nuevas fórmulas de asignación. Como las transferencias centrales tienen una estructura muy rígida y son limitadas o incluso discrecionales, los Gobiernos interesados en la educación y decididos a introducir proyectos innovadores, con altas tasas de retorno para la economía local, deben ir explorando fórmulas fiscales imaginativas (destinar parte de los impuestos locales como el de la propiedad o del impuesto al valor agregado a educación), mayor participación privada en la gestión de escuelas públicas, emisión de papel en mercados bursátiles etiquetado a financiamiento educativo, o integración de fondos nacionales que premien a las regiones con mejor desempeño educativo, de manera que pueda irse creando un sistema de incentivos diferenciados y competitivos que combinen virtuosamente cobertura, calidad e inclusión.

A medio plazo, un arreglo de este tipo obligará a los Gobiernos nacionales a profundizar programas compensatorios para determinados Estados o regiones, pues el éxito de unos y el fracaso de otros muy probablemente tenderá a acentuar disparidades y desequilibrios. De otra manera, las regiones que mejor funcionen van a seguir produciendo un capital humano de alta calidad, van a tener un mejor desempeño económico, indicadores sociales más balanceados e ingreso per cápita más alto, en oposición a los que exhiban mayor atraso y que, por ende, no lograrán salir del círculo vicioso y estarán más cerca de ser estados fallidos, como de hecho ya sucede en algunos países. Pero esto supone una oportunidad también para los ministerios nacionales porque podrán concentrar mucho mejor sus energías y recursos en las áreas que más los necesiten, y dejar que el resto desarrolle más capacidades propias y vaya entrando a la edad adulta en la gestión de los sistemas educativos.

Finalmente, será inevitable una reforma que deje a los ministerios nacionales de Educación única y exclusivamente con atribuciones normativas, transfiera más competencias a las regiones, y encuentre fórmulas para aislarlos de los ciclos políticos y partidistas, a semejanza de los procesos que orientan en muchos países las políticas monetarias, comerciales o de competencia, por ejemplo, de tal manera que aseguren razonablemente la continuidad de los líderes, las políticas y las reformas educativas a mediano y largo plazo, más allá de los períodos de gobierno.

Todo parece sugerir, en suma, que en materia educativa ha llegado una nueva hora para los gobiernos locales.

Otto Granados es presidente del Consejo Asesor de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) y Chen Yidan Visiting Global Fellow de la Escuela de Graduados en Educación de la Universidad de Harvard. Fue secretario de Educación Pública de México.

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