El Estado de bienestar oculto

Una de las principales transformaciones de los Estados de bienestar ha sido la mayor integración de la política social dentro del sistema fiscal. Por un lado, se han generalizado distintos tipos de deducciones que tratan de rebajar la cuota tributaria de determinados grupos de contribuyentes. Paralelamente, se han creado deducciones reembolsables, que son aquellas en las que la diferencia entre su cuantía y la cuota tributaria se abona a los contribuyentes como una prestación. En algunos países, estas últimas se han convertido en políticas muy relevantes. Algunos autores han denominado este proceso como una extensión del Estado de bienestar “escondida” u “oculta”.

El desarrollo de estas deducciones se explica por varias razones. Cuando se focalizan en la población con rentas más bajas, pueden contribuir a aumentar la progresividad del sistema tributario, a simplificarlo y, sobre todo, a extender la cobertura de la protección social. Frente a las dificultades que siguen teniendo las prestaciones de garantía de ingresos para llegar a los hogares más vulnerables, la percepción de las deducciones reembolsables es automática, evitando los efectos estigmatizadores de las ayudas sujetas a la comprobación del estado de necesidad.

A pesar de su creciente relevancia, estos instrumentos no han llegado a alcanzar la legitimación que tuvieron las prestaciones monetarias en la edad dorada de los Estados de bienestar. Existe cierta evidencia, incluso, de un porcentaje no pequeño de personas con ingresos bajos y medios poco favorables a estas deducciones como forma de acceso a la protección social. En ciertos casos, esta fórmula se ha convertido en una intervención competidora con las transferencias tradicionales, que puede poner en riesgo el mantenimiento de los niveles de bienestar.

A diferencia de otros países europeos, España tiene muy poca tradición en el uso de deducciones reembolsables. La más conocida es la deducción por maternidad, destinada a mujeres con hijos menores de tres años que realicen una actividad por cuenta propia o ajena, que pueden reducir la cuota diferencial del IRPF hasta en 1.200 euros al año por cada hijo menor de esa edad. Esta deducción entró en vigor en 2003 y creció de manera continuada hasta comienzos de la pasada década, cuando llegó a alcanzar un importe de 1.500 millones de euros. En el periodo más reciente se han emprendido distintas reformas para aumentar su cobertura, extendiéndola a las mujeres que en el momento de ser madres percibían prestaciones contributivas o asistenciales del sistema de protección de desempleo o que estuvieran dadas de alta en la Seguridad Social. Otra deducción reembolsable en el IRPF es la de familia numerosa, que en poco tiempo ha sobrepasado el coste de la deducción por maternidad.

Los análisis de estas deducciones se han centrado, sobre todo, en la primera, que se ha interpretado como una medida poco distributiva, fundamentalmente por el hecho de que todas las mujeres que cotizan el mínimo establecido pueden percibirla con independencia de su salario. Por otra parte, no parece que haya generado grandes incentivos laborales. Ha funcionado más como un alivio fiscal que puede ayudar a compensar los gastos relacionados con la crianza de los hijos. Si se quiere que se convierta en un instrumento redistributivo relevante y eficiente resulta necesario complementarla con otras políticas.

Pese a estos límites, hay un creciente consenso sobre la necesidad de un mayor desarrollo de las deducciones reembolsables en España. El comité de personas expertas para elaborar el libro blanco sobre la reforma tributaria (2022) recomendó transformar la reducción por obtención de rendimientos del trabajo del IRPF en una deducción reembolsable en la cuota, similar al Earned Income Tax Credit aplicado en algunos países. En la misma dirección, el comité recomendó estudiar la posibilidad de atribuir la condición de reembolsable al mínimo por descendientes menores de 18 años, con la finalidad de contribuir a la reducción de la pobreza infantil.

La primera propuesta permitiría un mayor desarrollo en España de los in-work benefits (IWB) o complementos salariales. Son prestaciones que se conceden a individuos que trabajan y que reciben ingresos salariales que pueden considerarse bajos o insuficientes. El objetivo es generar incentivos para la incorporación al mercado laboral y mejorar las rentas de los trabajadores. Aunque han contribuido a reducir la desigualdad en los países donde más auge han tenido, presentan algunos problemas, ya que pueden crear desincentivos en los trabajadores con salarios justo por encima del umbral que da derecho al cobro del complemento y, sobre todo, podrían tener un efecto contrario al deseado si son utilizados para reducir los costes salariales.

Otra posibilidad es hacer reembolsable el mínimo por descendientes menores de 18 años. Uno de cada cuatro menores de edad vive en España en hogares con ingresos por debajo del umbral de pobreza. Esta realidad se explica no solo por el limitado volumen de recursos invertidos, sino también por la singularidad del modelo español de protección a la infancia, muy dependiente de las desgravaciones fiscales. Un nuevo pilar de nuestro Estado de bienestar podría ser una prestación universal por hijo que ayudara a afrontar los gastos de la crianza y reducir la pobreza infantil. Ambos objetivos podrían conseguirse mediante una deducción reembolsable. Su aplicación aumentaría la progresividad y el efecto redistributivo del sistema impositivo, reduciendo la intensidad y la incidencia de la pobreza infantil.

Esta extensión de las deducciones reembolsables debería acompañarse de una mayor integración entre las prestaciones y los impuestos directos. Los avances en esta dirección permitirían conceder ayudas de forma automática, incluyendo el reconocimiento de oficio del derecho a las prestaciones cuando quedara acreditado el cumplimiento de los requisitos. Se evitarían así cargas administrativas imposibles para las personas con menos recursos y aumentaría su acceso a los derechos sociales.