Crisis climática y nueva política industrial

El crecimiento económico no es neutral, genera desigualdades sociales y daños medioambientales. Así se ha reconocido en la COP28 de Dubái con la aprobación el primer día de la cumbre de un fondo para cubrir daños y pérdidas provocadas por los desastres climáticos. El fondo será gestionado por el Banco Mundial y sus beneficiarios serán los gobiernos de los países más vulnerables. Pero algunos expertos adelantan que será más de lo mismo: Demasiado poco, demasiado tarde y con los países ricos imponiendo sus condiciones.

Es evidente que la financiación pública de proyectos es cada vez más necesaria, no sólo para cubrir pérdidas y daños, sino también para tomar medidas tanto de mitigación como de adaptación al cambio climático y afrontar la transición hacia la descarbonización. En este contexto, será crucial que los receptores de fondos hagan un buen uso de los recursos recibidos. La pregunta clave es ¿cómo deciden los gobiernos qué proyectos se financian, qué sectores son los receptores y con qué condiciones?

Mariana Mazzucato junto con Dani Rodrik han propuesto una taxonomía de condiciones a exigir a los destinatarios de la financiación pública. Los autores explican el concepto de condicionalidad encuadrado en las estrategias de política industrial moderna. La finalidad es orientar a las agencias estatales para que identifiquen la mejor manera de maximizar el valor común de las inversiones públicas. En este sentido, se plantean cuatro aspectos a decidir: cuál es el comportamiento de la empresa que se condiciona (derechos de propiedad intelectual, precios u objetivos adicionales), si las condiciones son fijas o flexibles, si se comparten riesgos o beneficios entre gobierno y empresa, y cuál es el criterio para evaluar los resultados. Diseñando estos aspectos con destreza es posible rentabilizar las inversiones, como indican los ejemplos que presentan de financiación para edificios sostenibles en Alemania, o energía eólica en Irlanda.

La idea de condicionalidad o reciprocidad se basa en el principio de que el Estado tiene que actuar como un empresario en lugar de solo ocuparse de resolver aquello que se escapa al mercado libre, es decir, las externalidades de mercado. Se trata pues de que el Estado establezca, junto con las empresas financiadas, objetivos a medio plazo y colabore de forma dinámica con todos los actores implicados en el proceso de creación de valor.

La relación con el controvertido concepto de política industrial, ampliamente investigado por Dani Rodrik es evidente. En el siglo XXI la política industrial tiene que adaptarse para hacer frente a los nuevos retos, como son la digitalización, la transición verde, los imperativos geopolíticos y las crecientes interdependencias. Estos retos implican la consecución de múltiples objetivos, no siempre compatibles y que, por tanto, requieren compromisos. Por ejemplo, exigir un contenido nacional mínimo en las cadenas de suministro para estimular el desarrollo económico local, encarece las inversiones verdes. En España, esta nueva política industrial se ha materializado en doce Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), en cuya implementación se identifica un margen de mejora en la toma de decisiones integrada de los actores clave.

Para compatibilizar objetivos, Dani Rodrik y sus coautores abrazan el concepto de autonomía integrada, prestado del sociólogo Peter Evans, para caracterizar un nuevo modelo económico, basado en la colaboración iterativa entre el gobierno y las empresas. No solo se trata de diseñar incentivos para favorecer a la industria que los recibe, sino también de crear canales de diálogo que permitan una continua negociación y adaptación de las condiciones y los objetivos a las circunstancias. No es tan importante la clásica pregunta de si hay que hacer política industrial, sino de cómo hay que hacerla.

Concluyen que las políticas industriales modernas tendrán éxito si son deliberadamente sostenibles, orientadas al bienestar social, generadoras de innovación, coordinadas de forma holística e implementadas en forma de cooperativas en las que participen agencias gubernamentales, el sector privado y otros actores sociales. Los contratos deben incluir condiciones flexibles y revisables que catalicen las inversiones y estén alineadas con el objetivo de forjar economías más inclusivas, resilientes y sostenibles, en línea con la agenda 2030. Volviendo al principio, el Banco Mundial podría adoptar este marco de acción cuando diseñe la gestión del fondo de pérdidas y daños. Con inversiones estratégicas público-privadas, que surjan del diálogo entre todos los actores implicados, gestionadas de forma flexible y dinámica y ajustando las condiciones al entorno local, será más viable reinventar la política industrial del futuro tanto en el norte como en el sur global.

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