El ‘concierto catalán’, otra anomalía fiscal en el panorama internacional

Hace tan solo dos semanas un cupo catalán parecía una línea roja para el Gobierno. “No comparto un concierto económico para Cataluña y el PSC, tampoco”, dijo el 15 de julio la ministra de Hacienda y portavoz del Gobierno, María Jesús Montero, tras el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Días después, los socialistas catalanes y ERC han firmado un preacuerdo, cuyo contenido se ha conocido este martes, que diseña una financiación ad hoc para Cataluña con un esquema parecido al foral, y con la previsión de que la Agencia Tributaria catalana se ocupe, poco a poco, de gestionar todos los impuestos que se generan en el territorio. Esta fórmula, según los expertos en financiación, supondría una anomalía en el panorama internacional de llevarse a cabo —como ya lo es el esquema foral—, restaría recursos al conjunto del país y podría quebrantar los equilibrios territoriales.

“Dada la mayor capacidad fiscal de Cataluña, y teniendo en cuenta la experiencia foral que se quiere replicar, es de esperar una menor contribución a la solidaridad interterritorial y un agravamiento de las diferencias económicas personales y territoriales”, advierte Diego Martínez López, catedrático de Economía en la Universidad Pablo Olavide de Sevilla. “Otras comunidades podrían querer el mismo trato”, añade un académico que formó parte del comité de expertos para la reforma de la financiación autonómica. Sobre todo las más ricas, apunta, como Madrid y Baleares, que son aportadoras netas al sistema. “Además, la experiencia vasca muestra claramente que la contribución acaba siendo moneda de cambio para apoyos a una investidura o a unos Presupuestos y tenderá a cero”.

El sistema actual cuenta con una cesta donde acaba el 50% de lo que se recauda en IRPF, el 50% del IVA y el 58% de impuestos especiales —los tributos que Estado y comunidades comparten—, además de los impuestos cedidos totalmente y aportaciones estatales. Estos recursos se reparten después entre territorios con esas proporciones variadas según diferentes variables, para que todos garanticen un nivel parecido de servicios públicos. El preacuerdo entre PSC y ERC da la vuelta a ese mecanismo: Cataluña recaudará, liquidará e inspeccionará el 100% de los impuestos generados en el territorio a través de la Agencia Tributaria Catalana. A partir de ahí, la Generalitat dará una aportación al Estado como un porcentaje de su recaudación, además de una contribución a la solidaridad interterritorial. No se aclara, sin embargo, cómo calcular esos importes, lo que a ojos de los expertos dificulta evaluar la viabilidad de la propuesta.

En cuanto a la aportación, menciona que será un porcentaje de participación en los tributos; sobre la cuota de solidaridad, señala que servirá para que los demás territorios presten los servicios en niveles similares, pero añade una coletilla: las demás comunidades deben llevar “a cabo un esfuerzo fiscal también similar” —para que comunidades que reciben fondos en la redistribución no puedan entrar en rebajas de impuestos— y la solidaridad será limitada por el principio de ordinalidad. Es decir, que los territorios no reciban menos recursos por habitante de los aportados, como ocurre hoy con Madrid, Baleares y Cataluña.

“La impresión es que todo está en el aire. Hay que esperar el desarrollo del acuerdo, pero un eventual concierto económico sería inviable económicamente. ¿Cómo se consiguen mantener los estándares en el resto del territorio?”, dice Jesús Ruiz-Huerta, catedrático de Economía Aplicada y presidente del comité de expertos para la reforma fiscal que presentó sus conclusiones en 2022. Ángel de la Fuente, director ejecutivo del centro de análisis Fedea y uno de los mayores expertos en financiación, pone algunos números sobre la mesa: “Ahora se recaudan en Cataluña unos 55.000 millones de euros y la mitad va al Estado. La suma del cupo más la cuota debería alcanzar esa mitad que pierde el Estado en recaudación, más los 2.000 millones que Cataluña aporta al sistema de financiación. De otra forma, habrá menos dinero para todos en el conjunto del país”.

Guillem López Casasnovas, catedrático de la Universidad Pompeu Fabra, considera que el acuerdo es “robusto” y se diferencia del concierto vasco por su aportación solidaria, si bien admite que las dificultades de sacarlo adelante son evidentes, sobre todo por el ruido político. “Ya la modificación de la LOFCA [Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas] de 2009 generó un ruido tremendo”, señala. Como entonces, ahora también habría que modificar esa norma en el Congreso y algunos expertos se preguntan si también se precisaría un cambio en la Constitución, que ampara los regímenes forales. Violeta Ruiz Almendral, profesora de Derecho Tributario en la Universidad Carlos III de Madrid, da un paso más y se pregunta si esta vuelta de tuerca sería constitucional. “La flexibilidad de nuestra Constitución está limitada por el principio de solidaridad”, recuerda. ERC y PSC defienden que el cambio de modelo está amparado por el Estatuto de Autonomía vigente.

Pero para Casasnovas, lo que más chirría del acuerdo es la velocidad de crucero que ha impuesto ERC, que supondría que la Agencia Tributaria ya se encargara de la recaudación del impuesto de la renta del ejercicio 2025, lo que supone responsabilizarse de la campaña un año después. La Hacienda catalana, que tiene los impuestos de sucesiones y donaciones y transmisiones patrimoniales como mayores propósitos en la actualidad, cuenta a día de hoy con 23 inspectores tributarios, por los 2.000 de la agencia estatal en toda España. Por eso, el catedrático apuesta por una encomienda de gestión a la agencia estatal para que hiciera el trabajo mientras se despliega la catalana o asume la transferencia de activos materiales y personales para asumir el trabajo. Coincide con él Jorge Onrubia, profesor de la Complutense e investigador de Fedea. “Es lo que sucede con el modelo canadiense, donde las regiones ceden ese trabajo de recaudación a la agencia federal”.

La fragmentación de la Agencia Tributaria estatal, de hecho, es otro foco de polémica. La Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado ha tachado el acuerdo de “barbarie” y ha asegurado que pedirá responsabilidades al Gobierno y al ministerio. “En la comisión para la reforma de la financiación autonómica proponíamos un consorcio [también lo recoge el Estatut] donde estuvieran representadas ambas [la agencia estatal y la autonómica], por entender que ninguno de los dos niveles de gobierno debe estar ausente en la agencia que gestiona sus recursos: ni las comunidades, como sucede ahora, ni la administración central, como sucedería a partir de ahora en Cataluña”, dice Francisco Pérez, director de investigación del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE). “En cuanto a la solidaridad y el respeto del principio de ordinalidad habría que ver cómo se concreta y donde deja a las demás comunidades este abordaje parcial del problema. Hay un retraso enorme en la reforma del sistema de financiación, mientras que con Cataluña se llega a acuerdos, lo que no puede sino suscitar más preocupación en el resto”. Onrubia considera que el PSOE podría intentar convencer al resto de comunidades con una mayor aportación de recursos al sistema, procedente del porcentaje que tienen asignadas las estructuras del Estado.

La fragmentación de las funciones de recaudación e inspección tributaria también supone un problema para el director del Instituto de Economía de Barcelona de la Universidad de Barcelona, José María Durán-Cabré. “En el ámbito de los impuestos hay economías de escala y de conocimiento, y la fragmentación no es la función que pueda ir mejor”, señala el economista, que era más partidario de impulsar el consorcio tributario Estado-Generalitat, tal y como planteaba inicialmente el PSC. Y tampoco le agrada que el poder normativo del impuesto de la renta, según defienden desde ERC, vaya a ser exclusivamente de la Generalitat en el futuro, con un único gravamen y no con dos como sucede ahora.

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