Mercosur y el eterno retorno

Cualquier mente curiosa que quiera saber cuáles son las economías más cerradas del mundo tan solo tiene que consultar los World Development Indicators del Banco Mundial. Allí comprobará que, en 2019, liderando la clasificación, además de Sudán, la América de Trump y Etiopía, figuran Brasil y Argentina. Los dos países sudamericanos son las dos únicas economías que han estado ininterrumpidamente en esos puestos desde 1960, un dato que prueba que su moderado apoyo a las políticas comerciales abiertas transciende sus muy convulsos ciclos políticos.

Pese a ello, hace ya 30 años, las dos grandes economías de Sudamérica, junto con Uruguay y Paraguay, anunciaron la creación de Mercosur, una unión aduanera que según los padres fundadores tenía como objetivo permitir al bloque regional una mejor integración y un mayor protagonismo en la economía global.

Los datos desafortunadamente muestran que los logros han estado muy por debajo de las promesas: la tarifa externa común sigue teniendo múltiples excepciones, y el insuficiente desarrollo de las reglas técnicas —incluidas las sanitarias o las reglas de origen— de facto supone la existencia de insalvables obstáculos a la libre circulación de mercancías en el espacio económico común. Como consecuencia de ello, la reasignación de recursos dentro de la unión aduanera ha sido muy limitada. Aunque tanto Argentina como Brasil son hoy economías más abiertas que hace dos décadas, su mayor integración en la economía global se debe básicamente al aumento de sus exportaciones de materias primas a China, no a una diversificación de su estructura exportadora. Según el Mapa de Complejidad de la Universidad de Harvard, Brasil en los últimos 15 años apenas ha sido capaz de añadir a su estructura exportadora nueve nuevos productos —en Argentina suman 12— que han tenido una contribución marginal al aumento del bienestar de los ciudadanos. Mucho ruido para tan pocas nueces.

Por lo que respecta a la mejora de su capacidad de negociación, Mercosur no ha llevado a que tanto Argentina como Brasil apalancaran y coordinaran sus políticas comerciales respecto a terceros países. Frente a la experiencia de otros países latinoamericanos que se embarcaron también en procesos de rebajas arancelarias a través de la firma de acuerdos de libre comercio que después, mediante la cláusula de nación más favorecida, tendieron a generalizar al resto de países, la vía elegida por Brasil y Argentina ha mantenido su arancel promedio frente al exterior desde los años noventa en torno al 15%. Una buena prueba de la parálisis negociadora es que el acuerdo de Mercosur con la Unión Europea lleva más 40 rondas de negociaciones y 20 años de diplomacia comercial. Debe ser uno de los tratados comerciales más deseados, más discutidos y que más decepciones ha generado a sus negociadores de la historia. Porque cuando todo parece estar a punto de concluir, siempre aparece una nueva dificultad insuperable —política, electoral, medioambiental, agrícola-sanitaria, relacionada con la propiedad intelectual o la contratación pública— que devuelve todo al principio y fuerza a volver a empezar.

En esta ocasión, tras el prometedor acuerdo político al que llegaron la UE y Mercosur en junio de 2019, el inconveniente parece ser la exigencia europea de mayores garantías medioambientales y la renuencia de Brasil para admitir lo que percibe como una amenaza a su soberanía sobre el Amazonas. Junto a ella surgen otras explicaciones más mundanas: desde sus orígenes, Mercosur ha avanzado —y retrocedido— en función de las relaciones personales de sus presidentes, y la sintonía entre Jair Bolsonaro y Alberto Fernández dista mucho de ser la que se necesita para empujar un acuerdo de este calibre. No parece muy prometedor.

Un análisis frío de la situación sugiere que es muy poco probable que se abandone el proyecto de crear un área de libre comercio que integraría a más de 760 millones de ciudadanos, que afectaría a un 25% del PIB mundial y que facilitaría el acceso de las empresas sudamericanas a lo que hoy ya constituye su segundo mayor mercado de exportación y el origen de casi 400 mil millones de euros de inversión directa, lo que sitúa a la UE como el primer inversor de la región. Nadie ni en Europa, ni en Sudamérica podría cargar con esa responsabilidad. Pero, paradójicamente, tampoco parece fácil que se pueda firmar de forma inminente. Quizás en unos años, cuando el panorama político en ambas orillas se haya clarificado. Quizás durante la presidencia española de la UE. En el entretanto, el acuerdo Mercosur-UE seguirá siendo la mejor concreción del mito del eterno retorno de la diplomacia comercial.