¿Funcionará el banco de fomento chino?

Ante la noticia de que China va a encabezar una nueva entidad financiera internacional con un capital de 50.000 millones de dólares, el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructuras (BAII), la mayor parte del debate se ha centrado en los fútiles intentos de los Estados Unidos de desanimar a otras economías avanzadas para que no se unan a él. Se ha dedicado demasiado poca atención a entender por qué los préstamos multilaterales para el desarrollo han fallado con tanta frecuencia y qué se podría hacer para que dieran mejores resultados.

Probablemente el éxito más consistente de las entidades multilaterales de desarrollo haya sido el de hacer de bancos de ‘conocimientos’, al contribuir a compartir experiencias, procedimientos óptimos y conocimientos técnicos en las regiones. En cambio, sus mayores fracasos se han debido a la financiación de proyectos grandiosos que benefician a las élites existentes, pero no equilibran adecuadamente las prioridades medioambientales, sociales y de desarrollo.

La construcción de presas es un ejemplo históricamente destacado. En general, hay una tendencia a sobreestimar los beneficios económicos de grandes proyectos de infraestructuras en países que padecen una deficiente administración de los asuntos públicos y corrupción y a subestimar los costos sociales a largo plazo del pago de los préstamos, aun cuando no se materialicen los ingresos prometidos. Evidentemente, el BAII corre ese riesgo.

Ahora bien, en el Asia en desarrollo hay enormes necesidades de infraestructuras y ya era hora de que China desempeñara un papel más importante en las entidades de préstamo internacionales. Además, el argumento oficial de Estados Unidos —el de que China debe invertir en las entidades ya existentes, como el Banco Mundial o el Banco Asiático de Desarrollo, porque el banco encabezado por China carecería de una administración idónea— apesta a hipocresía. ¿Administración idónea? ¿Está EE UU dispuesto a renunciar a su prerrogativa histórica de elegir al Presidente del Banco Mundial?

Asimismo, preocupa a EE UU que China utilice el BAII para hacer avanzar sus intereses políticos y económicos, pero cualquiera que esté familiarizado —aun vagamente— con la actitud de los EE UU respecto a los préstamos multilaterales sabe que ningún país ha sido más experto en aprovechar su poder e influencia para obtener beneficios estratégicos. Como China es cada vez más importante en el orden mundial, necesita que se le deje margen para formular su propio planteamiento de la dirección económica mundial. Francamente, un banco de infraestructuras relativamente pequeño es una manera tan buena como cualquier otra de comenzar.

Además, China ya está invirtiendo mucho dinero en el mundo en desarrollo, con frecuencia mediante cauces muy opacos. En la medida en que el BAII normalice una porción de la asistencia china para el desarrollo y la someta al examen de los miembros de los países avanzados del nuevo banco, la existencia de éste ha de ser, por fuerza, positiva.

Con su inclinación a la experimentación y al perfeccionamiento constantes, podríamos abrigar incluso la esperanza de que China aproveche las enseñanzas que de ellos se desprendan y las aplique a todos sus préstamos a países en desarrollo. Quién sabe: puede que los bancos de desarrollo ya existentes aprendan algo al respecto.

Si bien el mundo debe en general dar la bienvenida a la iniciativa china, la auténtica cuestión es la de qué clase de ayuda necesita Asia para desarrollarse. Quien haya trabajado en países en desarrollo entiende que unas instituciones débiles y una administración deficiente son con frecuencia obstáculos mucho mayores que la falta de fondos y, por muy bueno que parezca un proyecto sobre el papel, la aplicación práctica es a menudo una experiencia que hace reflexionar. Los costos siempre exceden con mucho los cálculos iniciales y los planificadores con frecuencia subestiman enormemente las aptitudes y la financiación necesarios para garantizar el mantenimiento y las reparaciones.

Mi interpretación del historial del Banco Mundial es que su papel ha sido de lo más positivo y coherente al ayudar a países a crear infraestructuras “técnicas” para el desarrollo: la asistencia técnica y la función de banco mundial de conocimientos. Cuando su papel principal ha sido el de brindar solidez financiera, los resultados han sido menos brillantes. En la propia China, por ejemplo, el dinero del Banco Mundial no ha sido tan importante cuantitativamente y, sin embargo, los chinos reconocen en general los méritos del Banco por sus útiles programas de acción e información.

De hecho, hay argumentos sólidos para sostener que, si la ayuda para el desarrollo adoptara la forma de simples donaciones, en lugar de préstamos que en última instancia se deben saldar, sería más eficaz. A primera vista, las cantidades de la ayuda podrían parecer menos impresionantes, pero los resultados a largo plazo serían mejores. Además, en este momento el mundo está inundado de liquidez e incluso en los casos en los que los fondos propios de un Estado son insuficientes, con frecuencia es posible crear asociaciones público-privadas para ejecutar proyectos con réditos verdaderamente elevados. Escasea mucho más la competencia gubernamental que la liquidez.

Lamentablemente, no está nada claro que se pueda exportar universalmente el modelo chino de desarrollo de infraestructuras. El fuerte Gobierno central de China anula la oposición de las personas desplazadas por los nuevos puentes, carreteras y presas y durante muchos años ha aplastado las preocupaciones medioambientales y los derechos de los trabajadores. Los paralelismos con la antigua Unión Soviética son asombrosos.

Algunos países en desarrollo de Asia funcionan de forma diferente. En la democrática India, por ejemplo, se tardó ocho años en reconstruir el aeropuerto de Bombay porque los tribunales obligaron al Gobierno a respetar los derechos de los ocupantes ilegales de sus alrededores.

En vista de la herencia de préstamos y proyectos problemáticos financiados por los bancos de infraestructuras encabezados por países occidentales, no está demás preguntarse si es necesario uno más, frente a la posibilidad de reformar las entidades ya existentes. Aun así, si el BAII se concibe a sí mismo principalmente como banco de conocimientos, en lugar de como medio de financiación, podría aportar un valor añadido real. Deberemos evaluar el BAII por su forma de elegir y fomentar los proyectos y no por la cantidad de financiación que preste.

Kenneth Rogoff, ex economista jefe del FMI, es profesor de Economía y Políticas Públicas en la Universidad de Harvard. © Project Syndicate, 2015. www.project-syndicate.org

Traducción del inglés por Carlos Manzano.