Compartición y competencia en telecomunicaciones

Los acuerdos de compartición de redes entre operadores móviles han proliferado hasta el punto de convertirse en uno de los rasgos que definen el panorama actual de las telecomunicaciones. Lo singular de esta situación consiste en que no se trata ya solo de hacer un uso común de los elementos pasivos de la red, como los emplazamientos o las antenas, algo que venía ocurriendo desde el despegue comercial de la industria, sino que cada vez más incluye y afecta a elementos activos, como las redes de acceso radio, la itinerancia o roaming nacional, (donde un operador acoge en su red a clientes de otro operador que o no tiene frecuencias o no ha desplegado aún la infraestructura necesaria para hacer uso de ellas) e incluso la mutualización de las propias frecuencias (que implica el que los clientes de los operadores que las pongan en común accedan a ellas de forma indistinta).

A ello han coadyuvado factores distintos y bien conocidos, como la presión de un cuadro macroeconómico adverso, el descenso de ingresos y márgenes que ha golpeado de manera casi generalizada a los operadores en Europa forzándoles a reducir costes, la dificultad de encontrar emplazamientos en áreas urbanas altamente congestionadas o la necesidad de continuar invirtiendo en nuevas tecnologías como la fibra óptica o la cuarta generación de comunicaciones móviles. De manera que, a día de hoy, los acuerdos de compartición de redes móviles no hacen sino crecer en número, alcance y ambición. Lo que hace que sea pertinente preguntarse si esta tendencia progresiva a compartir elementos activos de la red, que implica un intercambio más frecuente de información estratégica de carácter sensible entre competidores, mayores posibilidades de coordinación de sus conductas y menores posibilidades de diferenciación entre sus productos y servicios es positiva o no, para quién y hasta qué punto.

En definitiva, se trata de saber qué nivel de compartición es admisible sin que quede afectada la competencia o, al menos, que si esto ocurre los elementos negativos de tal afectación no superen a los positivos que la compartición genera. E incluso, y yendo un paso más allá, de plantearse si no ha llegado el momento de reconsiderar el papel principal de la competencia en el engranaje legal y regulatorio de las telecomunicaciones en la Unión Europea, en beneficio de la eficiencia que genera una compartición de las redes móviles cada vez más estrecha, y el del modelo de competencia de infraestructuras, que de forma generalizada en el ámbito político se ha considerado preferible por la inversión, la innovación, la diferenciación, la aparición de nuevos servicios y la creación de empleo que genera, para dar paso a uno más flexible de competencia en servicios que haga un uso eficiente de los recursos ya existentes y atienda más al resultado final (objetivos de cobertura, penetración, velocidad) que a los insumos de partida (número de infraestructuras en competencia).

Por regla general la regulación ha mantenido de manera constante una posición favorable, sin llegar casi nunca a imponerlos, hacia los acuerdos de compartición de redes móviles, por estimar que suponen optimización de recursos escasos, impactos medioambientales positivos, reducción de inversiones duplicadas, racionalización y mejora de gastos operativos, incentivos para desplegar en áreas menos atractivas y mejora de la calidad de servicios en zonas congestionadas.

Se trata de saber qué nivel de compartición es admisible sin que quede afectada la competencia

Sin embargo, todos estos factores deben ponderarse, y de hecho así ha sucedido en la práctica, con el análisis de su impacto sobre la competencia, a cuyo efecto se ha tenido en cuenta la intensidad de la compartición, las partes implicadas, los mercados afectados, el poder adquirido conjuntamente, las áreas geográficas cubiertas, la duración de los acuerdos y las condiciones de los mismos, entre otros extremos. Si tras este juicio el resultado sigue siendo positivo, porque hay mejoras para la producción y la distribución de bienes y servicios, se fomenta el progreso técnico y económico, se beneficia a los consumidores, no hay más restricciones de las indispensables y no hay posibilidad de eliminar a la competencia, los acuerdos reciben la luz verde de las autoridades correspondientes, siendo esto lo que concluyó, por ejemplo, la Comisión Europea al aprobar en su día los firmados por O2 y T-Mobile en Reino Unido y en Alemania. Esta ha venido siendo la línea mantenida hasta la fecha. Y, sin embargo, ejemplos recientes en redes móviles de distintos países, entre ellos el nuestro, van a llevar seguramente a que las autoridades nacionales y comunitarias tengan que pronunciarse sobre si comparticiones más estrechas que las examinadas en el pasado (por afectar al uso compartido de frecuencias o estar imbricados en un marco de acuerdos más amplio que vayan más allá de las infraestructuras) son o no compatibles con el derecho nacional y comunitario.

No es fácil apostar por el camino que vayan a seguir las decisiones de las autoridades en esos acuerdos. Curiosamente, la política de competencia en materia de telecomunicaciones ha permanecido, en lo fundamental, inalterada en los últimos años, pese a la tozuda y notoria presencia de hechos como la fragmentación del mercado europeo y la falta de escala suficiente de sus empresas, la polarización de riesgos entre el exceso de una inversión ineficiente y duplicada o la insuficiencia o ausencia de la misma por falta de perspectivas y rentabilidad o la diferente presión competitiva que existe entre fijo y móvil, mucho mayor en este último. En cualquier caso tiene que haber, ha de seguir habiendo, compartición de redes móviles, pero ha de realizarse de forma inteligente y selectiva, con respeto a las normas de competencia y a las que regulan en cada país las frecuencias, como bien público.

La compartición debe de buscar lógicamente la eficiencia, pero no a costa de acabar con la diferenciación y la innovación (asociada en telecomunicaciones, también, a la manera de vender los servicios), de suponer la extensión injustificada de los acuerdos de itinerancia o roaming nacional, que por definición son limitados y transitorios, de ignorar o incumplir las obligaciones de inversión, cobertura y servicio normalmente aparejadas a la concesión de derechos de uso sobre el espectro, de superar los límites sobre las frecuencias disponibles al convertirse la compartición en un sucedáneo de consolidación empresarial, o de extender posiciones de dominio de unos mercados a otros. Y todo ello porque, por mucha que sea la necesidad de eficiencia y racionalidad económica en nuestros días, no es menor la de un modelo de competencia adaptado a los tiempos y sensible a la realidad de los mercados, capaz de producir innovación y bienestar social.

Pedro Peña es secretario del Consejo de Vodafone España