Mejor prevenir: la resolución de entidades de crédito en la UE

La propuesta de directiva europea por la que se establece un marco para el rescate y la resolución de entidades de crédito formulada por la Comisión en junio de 2012 se encuentra en las últimas fases del proceso legislativo comunitario, el llamado trílogo entre las instituciones, y se espera que la directiva vea la luz antes de finalizar el año. Conforme al estándar internacional (los llamados key attributes) establecido por el Financial Stability Board, el régimen europeo de resolución está orientado a prevenir primero, desde fases tempranas, el deterioro de la situación financiera de las entidades, y a paliar después los posibles efectos de su caída, cuando esta no ha podido evitarse. El objetivo explícito del nuevo régimen es hacer recaer el coste en los accionistas y acreedores de la entidad fallida, evitar o minimizar las pérdidas para los contribuyentes, prevenir el contagio a otros agentes y preservar la estabilidad financiera.

En esta última etapa del procedimiento, el foco de atención ha estado centrado en uno de los aspectos fundamentales del marco: el mecanismo de financiación de la resolución y, más concretamente, la participación prioritaria en el mismo de accionistas y acreedores, mediante la eventual reducción del valor de sus títulos o la conversión de deuda en capital (bail-in), y a continuación del propio sector, a través de un fondo de resolución constituido con aportaciones ex ante por las entidades de crédito. Las autoridades han tenido que enfrentarse al difícil reto de conciliar dos criterios contrapuestos:

1. El criterio de justicia representado en la idea de que sean los propietarios y los acreedores, antes que los contribuyentes, los que asuman la responsabilidad de sus decisiones de inversión y el coste de la resolución de las empresas fallidas, matizado, no obstante, en el caso de las empresas bancarias por la singular naturaleza de algunos de esos acreedores: los depositantes.

2. El criterio de prudencia que preside el conjunto del régimen de resolución, cuyo objetivo es mantener la confianza de ahorradores e inversores, elemento crítico en la preservación de la estabilidad financiera, lo que no parece que permita excluir por principio la utilización de recursos públicos si ese objetivo se viese comprometido.

Menos atención ha merecido, sin embargo, lo que en realidad constituye el núcleo central de la propuesta: el marco de resolución entendido como una poderosa herramienta de prevención, y no solo de gestión, de crisis bancarias. El marco de resolución de entidades de crédito no se configura ni exclusivamente, ni siquiera principalmente como un procedimiento, alternativo al concurso, de liquidación administrativa de entidades insolventes. Muy al contrario, sus principales efectos se desplegarán sobre las autoridades y las entidades de crédito cuando estas se encuentran en situación de empresa en funcionamiento (going concern).

Las entidades de crédito, en el curso normal de sus actividades, mucho antes de cualquier situación de debilidad real o potencial, van a sentir los efectos del nuevo marco de resolución en, al menos, tres aspectos significativos:

1. La valoración de la resolubilidad, nuevo concepto introducido en el ordenamiento, que obliga a las entidades y a sus grupos consolidables a configurar su gobernanza, su estructura jurídica y organizativa, sus actividades y sus negocios de forma que los haga, en opinión de una autoridad administrativa, resolubles. Ya no basta con cumplir los requerimientos de solvencia y liquidez y los límites a la concentración y al apalancamiento, requerimientos todos ellos objetivables; además, las entidades deben ser resolubles, y deben serlo bajo criterios que inevitablemente incorporan ciertas dosis de subjetividad por parte de la Administración.

2. La naturaleza de sus instrumentos híbridos computables como capital regulatorio, que ya se han visto afectados por los nuevos requerimientos de Basilea III en cuanto a su capacidad de absorción de pérdidas con la empresa en funcionamiento y que con la nueva regulación, ya sea en virtud de previsiones legales, ya sea por su incorporación a cláusulas contractuales, deben ser susceptibles de reducción del principal o de conversión en capital ordinario cuando ello sea necesario en opinión de las autoridades, tanto para evitar in extremis la inviabilidad como para resolver la entidad que deviene inviable.

3. La estructura y composición de sus acreedores, que, además de atender a los criterios propios de la actividad bancaria, queda condicionada por la exigencia de una cuantía mínima de capacidad de absorción de pérdidas en resolución, medida por la suma de los recursos propios y los pasivos susceptibles de ser reducidos o convertidos en capital (pasivos bail-inables) en caso necesario. Y ello en un nuevo entorno de prelación de acreedores que privilegia a los depositantes, personas físicas y pymes, incluso si sus saldos superan el mínimo garantizado (100.000 euros); con las entidades sometidas a nuevos requerimientos de liquidez, y con un ojo puesto en el nivel de afectación de sus activos (asset encumbrance).

Las autoridades de supervisión y resolución, por su parte, van a disponer de un abanico de potestades crecientes en variedad e intensidad a medida que se deteriora la situación financiera de la entidad, ejercitables desde fases muy tempranas, incluso en la de planificación; mayores facultades que tienen como corolario un incremento de la responsabilidad de la Administración en la preservación de la salud del sistema.

Las autoridades y las entidades tuvieron que hacer frente a la crisis bajo un marco regulatorio que, básicamente, limitaba el ejercicio de las potestades correctoras del supervisor a los supuestos de infracción administrativa (… toda entidad de crédito que no cumpla los requisitos… Artículo 136 de la CRD). Sin incumplimiento, las posibilidades de actuación del supervisor se limitaban a ejercer lo que se dio en llamar persuasión moral, por el procedimiento de formular observaciones y recomendaciones a los órganos de gobierno de aquellas. Basilea II, consciente de la existencia de riesgos latentes en la actividad bancaria no siempre modelizables (el Pilar I), abordó el problema a través del denominado Pilar II, en el que ocupan un lugar central la planificación del capital, una visión omnicomprensiva de los riesgos, la realización recurrente de pruebas de esfuerzo por las propias entidades y el diálogo supervisor/supervisado.

La nueva ordenación de solvencia y de resolución de entidades de crédito va más allá: introduce un cambio significativo en el marco regulatorio vigente y habilita al supervisor para el ejercicio de potestades en función de un juicio de probabilidad, sin necesidad de esperar al incumplimiento del supervisado (… cuando las autoridades competentes tengan datos que indiquen que es probable que la entidad incumpla los requisitos… Artículo 102 de la CRD IV), lo que supone unas mayores posibilidades de actuación y en momentos más alejados de la insolvencia, incrementando con ello la eficacia preventiva de sus actuaciones.

En España, una vez completado el grueso de la reestructuración de nuestro sistema crediticio, la directiva, enmarcada, además, en la futura Unión Bancaria, viene a reforzar nuestro ordenamiento con más y mejores herramientas de prevención de crisis. Confiemos en que ello incremente la confianza en nuestro sistema financiero y contribuya a la sostenibilidad de la recuperación de la economía.

Santiago Pernías Solera es asesor de la Asociación Española de Banca (AEB).