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OPINIÓN

¿Cumple Rajoy su programa?

Equívocos interesados sobre los ingresos y los gastos públicos en España

¿Tiene España un problema de exceso de gasto público? Rotundamente no ¿Tiene España un problema de sobrendeudamiento del sector público? Rotundamente tampoco, aunque va camino de ello. España tiene un problema de déficit público, y sobre todo de "ritmo" de déficit público, básicamente consecuencia de una caída de ingresos públicos que es específica de España en el contexto internacional. En el componente del gasto público del déficit, el Gobierno atribuye a las Comunidades Autónomas la principal responsabilidad de su aumento, cuando la realidad es que ha sido provocado en su mayor parte por la Administración Central.

Afirma Rajoy que "no se puede gastar lo que no se tiene". Nada que objetar si no fuera porque da por hecho que “lo que se tiene” es lo que hay que tener. En este punto es lícito preguntarse qué es lo que “tienen” otros, similares a nosotros, nuestros directos competidores. España (ver gráfico) tuvo desde 2000 hasta 2007 un crecimiento más vigoroso que la Unión Europea, cayó en 2009 al mismo foso que la UE y está saliendo del mismo con mayor dificultad, pero las diferencias no son tan acusadas como las que refleja la evolución de la recaudación tributaria (ver gráfico).

Evolución PIB España y UE 15 y gráfico con los ingresos y gastos públicos de España y UE15 ampliar foto
Evolución PIB España y UE 15 y gráfico con los ingresos y gastos públicos de España y UE15

España no tiene un mayor gasto público que el resto de países europeos. Ni lo tenía antes, ni lo tiene ahora. Del lado del gasto público, España ha reaccionado en la crisis de modo similar al resto. Los estabilizadores automáticos han actuado —en especial el seguro de desempleo— y algunas políticas activas de expansión del gasto han acentuado algo más la curva de crecimiento del gasto hasta 2009, para retroceder después hasta un nivel de gasto público agregado que se sitúa un 12,1% por debajo de la media de los países de la Unión Europea. En definitiva, el sector público español no gasta más que los otros países de nuestro entorno europeo.

Lo que explica el comportamiento diferencial del déficit público en España respecto a la UE no son los gastos públicos, sino sus ingresos públicos. Con una evolución no tan diferente en términos de PIB, los ingresos públicos se han mantenido prácticamente estables en el núcleo de la UE 15 durante toda la década anterior e incluso durante el periodo de cuatro años de crisis, con oscilaciones inferiores a un punto del PIB. Sin embargo, en España la recaudación se ha desplomado 6 puntos del PIB, un retroceso del 15% y de casi 60.000 millones de euros. Eso explica más de la mitad del incremento del déficit público total y la totalidad de nuestro diferencial de déficit público con estos países. Y esta reducción no se ha centrado en la recaudación del IRPF, como podría esperarse de la caída del empleo, sino en el impuesto de sociedades (ha caído 22.000 millones desde 2007 a 2011) y en el IVA que retrocedió en 22.3000 millones de 2007 al 2009 y que se recupera con dificultad desde la subida de tipos. Es decir, la brecha tributaria sigue estando en 2012, 40.000 millones por debajo de la recaudación de 2007, cuadruplicando la elasticidad recaudación/PIB de la Unión Europea.

Es decir, se puede afirmar rotundamente que el primer problema fiscal del sector público español son los ingresos y no los gastos. Ingresamos muchísimo menos que nuestros socios europeos. El Gobierno insiste en lo contrario porque sus políticas consisten en reducir notablemente el sector público español, lo que conduce a una contracción severa de los servicios públicos fundamentales.

En consecuencia, la Administración Central, a la que compete la gestión de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), es la principal responsable de esta situación y de nuestro nivel de déficit público. Como dicen los profesionales de la inspección, nuestra Agencia es raquítica, nuestra gestión del fraude atiende lo marginal y es tardía. La solución que se ha arbitrado es insuficiente y las señales de "amnistía fiscal" que se han enviado, de nuevo, a los defraudadores son tan equivocadas como indignantes para la mayoría silenciosa a la que tanto alude el Gobierno. No existe voluntad para atacar el problema de fondo: reducir como mínimo a la mitad los niveles actuales de fraude, dotando de suficientes medios a los profesionales de la inspección. Conviene recordar que nuestra AEAT dispone de un tercio de los recursos de los que disponen sus pares en los grandes países europeos.

En resumen, si el objetivo fuera mejorar la calidad de la democracia y la defensa del interés general persiguiendo un modelo europeo de sociedad que, no nos engañemos, todavía España no ha alcanzado, deberíamos aspirar a ingresar (“a tener”) lo que ingresan los países de nuestro entorno.

España está siguiendo una estrategia errónea para sortear la crisis: austeridad a ultranza frente a búsqueda de crecimiento. La actualización del Programa de estabilidad del Reino de España 2012-2015 prevé situar a España un 25% por debajo de la media europea en tamaño relativo del sector público y —en consecuencia— en dimensión y prestaciones de su estado de bienestar (gráfico 3). Es una opción drástica que situará al sector público español incluso un 10% por debajo de la dimensión del mismo en Estados Unidos, hipotéticamente el gran país desarrollado adalid del liberalismo mundial.

Esta opción de política económica, que excluye la alternativa de incremento de la presión fiscal, condiciona la dimensión mínima del Estado del Bienestar en nuestro país como demuestran los objetivos de gasto establecidos en el citado Programa de Estabilidad para las distintas funciones en el horizonte 2015 (cuadro 1). Lógicamente, el gasto en educación y sanidad será menor. Como podemos ver en el desglose por funciones de los objetivos del Plan de Estabilidad, se deberá reducir un 21% el gasto en educación y sanidad, pasando la suma de ambas funciones del 11,4% del PIB en 2010 al 9% en 2015.

Sería milagroso que estas políticas no afectaran nuclearmente al "contrato social" vigente. Hay que preguntarse hasta dónde y hasta cuándo aguantarán las redes sociales de amortiguación (familiares y de solidaridad) que están sosteniendo el todavía aceptable clima social. Sería también milagroso, que el espacio que deja el gasto público lo rellene la actividad privada con un coste menor. No es el ejemplo de los países en los que la gestión de la sanidad o la educación está mucho más privatizada. El resultado de esta política parece que ha puesto en marcha el “descensor social” y aumentará las fracturas sociales. El aumento de las desigualdades y la negación del pleno ejercicio de ciudadanía impiden construir una sociedad decente.

El mito de las comunidades culpables

Parte fundamental de la estrategia del Gobierno de Rajoy, es hacer que se instale la idea de que las Comunidades Autónomas son las principales responsables del incremento desbocado del gasto público, por lo que la reducción del tamaño del sector debe hacerse a costa de ellas. En nombre de la eficiencia y de un Estado más racional asistimos a la mayor ofensiva política contra el proceso de descentralización de todo el periodo democrático. Se defiende un proceso de recentralización argumentando que la actual recesión tiene como causa principal el déficit y este se deriva directamente del desarrollo del Estado Autonómico. Si nos atenemos a los datos, hemos de estar en desacuerdo con esta interpretación.

Las Comunidades Autónomas deben ser consideradas como actores políticos mayores de edad. Contra lo que se suele afirmar, han demostrado mayor nivel de eficiencia en la gestión del gasto público que la Administración Central, que ha contribuido al crecimiento del déficit público —antes y después de la crisis— de manera mucho más significativa que las Comunidades Autónomas.

Durante el periodo 2000-2011 la Administración Central ha generado un déficit acumulado del 21,6% del PIB, mientras que las Comunidades Autónomas —que gestionan un mayor volumen de gasto público— han acumulado para ese mismo periodo un déficit del 14,6% del PIB. Es decir, la propensión a "gastar lo que no se tiene" ha sido estructuralmente superior en la Administración Central que en las Comunidades Autónomas. El gráfico muestra con claridad cuál ha sido la aportación de cada sector y nivel de Gobierno al déficit conjunto de las Administraciones públicas en España. Solo en cuatro de los doce años analizados, el sector autonómico tuvo déficits superiores al de la Administración Central.

Los gobiernos regionales no se han comportado, en su conjunto, de forma irresponsable. Dedican el 85% de sus ingresos fiscales a gestionar servicios públicos esenciales del Estado de Bienestar (básicamente sanidad y farmacia, educación y prestaciones sociales), lo que convierte su nivel de gasto en más rígido y ante una caída muy dura de ingresos cuentan con menos margen que el gobierno central. En todo caso, los datos demuestran que en la generación de déficit han sido más responsables que el gobierno central.

La planificación del déficit presentada por el Gobierno español a la Comisión Europea para 2012 y siguientes prevé una senda que permite a la Administración Central volver a las andadas. El informe de la Intervención General del Estado del 28 de septiembre de 2012, lo plantea con claridad meridiana. Aunque el gobierno central gestiona en España un 22% del gasto público, se atribuye la posibilidad de incurrir en un déficit del 4,4 % del PIB, mientras que los gobiernos regionales que gestionan un 36,2% del gasto público, sólo están autorizados a incurrir en un déficit del 1,5% del PIB. Es decir, el gestor del 22% del gasto público se atribuye la opción de acaparar el 61% del déficit.

¿Hay alguna razón que justifique este desequilibrio? ¿Acaso paga la Administración Central el coste financiero de la deuda de las Comunidades Autónomas? ¿Gestiona el gobierno central más gasto social que los gobiernos regionales?

La respuesta a este conjunto de preguntas sólo se encuentra en la estrategia del gobierno para redimensionar y configurar el sector público español y hacer recaer el peso del ajuste a las Comunidades Autónomas. Es una opción concreta de política económica. El gobierno central no debería exigir a los otros niveles de gobierno, con mayor nivel de gasto público social, lo que el propio gobierno no está dispuesto a hacer, teniendo no obstante, más margen y flexibilidad para poder hacerlo.

Una distribución equitativa del déficit público para el año 2012, atribuyendo al gobierno central el impacto del crecimiento que ha producido la crisis en el seguro de desempleo y atribuyendo el resto del objetivo de déficit en proporción al gasto gestionado por cada nivel de gobierno habría arrojado un panorama bien diferente al planificado: Estos objetivos de déficit habrían sido mucho más acordes con las responsabilidades que los diferentes niveles de gobierno tienen hacia los ciudadanos, y hubieran atemperado notablemente los rigores de los ajustes del gasto público que están afectando a los más vulnerables: parados, jubilados, usuarios obligados de los servicios públicos de sanidad, educación y prestaciones sociales.

Resulta además injusto que se establezca idéntico nivel de déficit en porcentaje del PIB a todas las Comunidades Autónomas (1,5% para 2012) independientemente de su nivel de ingresos per cápita. Ello conduce inexorablemente a reducir aún más la provisión de servicios públicos esenciales a la población de las regiones a las que la financiación autonómica proporciona un nivel de ingresos per cápita por debajo de la media, en un ejercicio de reafirmación de desigualdades que ya alcanzan el 40% de recursos por habitante entre ciudadanos españoles de diferentes territorios. Que ese sea un criterio impuesto desde el gobierno central, choca frontalmente con cualquier concepto comprensible de igualdad de oportunidades o de trato, y de acceso equitativo de todos los españoles a los servicios públicos fundamentales, e impulsa desafecciones que luego sorprenden.

En definitiva, dos buenos pájaros de un tiro: más espacio para la gestión privada y justificación para reclamar más centralización ¿Quién decía que Rajoy no cumplía su programa?