Un ensayo de reforma en 18 artículos

"No aspiramos a hacer Constituciones centenarias", dijo el diputado de UCD Emilio Attard el 5 de mayo de 1978. Presidía la Comisión Constitucional del Congreso, y aquel día daba inicio a un debate maratoniano que se extendería aún seis meses. No 100 pero sí 30 años cumple hoy la Ley Fundamental, y la clase política discute -en voz baja- si es preciso reformarla. EL PAÍS se lo ha preguntado a 11 catedráticos de Derecho Constitucional. Éstas son sus opiniones sobre 18 posibles puntos débiles de la Constitución: artículos que pueden haber quedado superados por la evolución de la sociedad o incluso por la legislación.

ART. 2. NACIONALIDADES ¿Por qué no sólo comunidades autónomas?

El artículo 2 dice que en España hay "nacionalidades y regiones" (sin precisar cuáles son una cosa o la otra). En la pasada legislatura, el debate sobre los estatutos de autonomía desplegó un abanico de términos: Cataluña se definió como "nación" en el preámbulo; Andalucía, como "realidad nacional". ¿Obliga eso a actualizar la Ley Fundamental?

"No es el texto de la Constitución el que origina problemas sino determinadas interpretaciones. Aunque se reformara, cosa muy difícil porque no existe definición jurídica de nación, continuaríamos con el mismo problema", lamenta Teresa Freixes. Su colega María Luisa Balaguer aplaude incluso la "ambigüedad" de este artículo, porque eso ha permitido, dice, un desarrollo estatutario que por "muy amplio" que sea nunca se sale del cauce constitucional.

Antonio Torres, sin embargo, propone sustituir "nacionalidades y regiones" por "comunidades", que es lo que todas son. Roberto Blanco está de acuerdo. "La diferencia entre nacionalidades y regiones crea más problemas de los que resuelve: se ha querido utilizar para construir privilegios", explica. Francesc de Carreras plantea sustituir el "derecho a la autonomía" -que ya se ha ejercido- por el "principio de autonomía", "equivalente al principio federal". Y dejar claro así, negro sobre blanco, que España es un Estado federal.

"¡Si es que, en la práctica, ya lo es!", argumenta. "Lo cual no supone cambiar el sujeto de soberanía, que seguiría siendo el pueblo español; ni confundir federalismo con confederalismo, como hacen los dirigentes nacionalistas, para proclamar que cada territorio puede unirse o separarse de esa España federal. No. Se trata sólo de certificar un reparto de poder que, de hecho, ya existe".

ART. 3. LENGUAS "El texto es claro, sólo hay que cumplirlo"

"El castellano es la lengua oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla", reza el artículo 3.1. ¿Choca esa redacción, por ejemplo, con la ley de inmersión lingüística, que en Cataluña impone la enseñanza en catalán? Y, por otro lado: dado que el 3.2 afirma que "las demás lenguas españolas" serán también oficiales en sus comunidades, ¿habría que añadir que existirá en esas regiones "el deber de conocer y el derecho a usar" el catalán, el gallego o el euskera? (Cosa que ya introdujo por su cuenta, por ejemplo, el Estatuto de Cataluña).

Los seis catedráticos que responden a la primera pregunta subrayan que el mandato constitucional es claro respecto al derecho a usar el castellano en toda España; y algunos añaden: ocurre que algunas leyes autonómicas no lo cumplen. Si no lo hacen, "deben ser declaradas inconstitucionales", recuerda Balaguer. El Tribunal Constitucional avaló en 1994 que el catalán sea la lengua vehicular de la enseñanza en Cataluña, y puntualizó: "Siempre que ello no determine la exclusión del castellano como lengua docente, de forma que quede garantizado su conocimiento y uso".

Ante la segunda pregunta hay más división. "Es preferible dejarlo como está: el idioma oficial del Estado un peldaño por encima de los demás", opina Antonio Torres. Marc Carrillo, sin embargo, aboga por una "plena simetría" entre el castellano y el resto.

"Se ha revelado como un artículo muy ingenuo", concluye Blanco. "Quería garantizar la cooficialidad y lo que ha ocurrido es que, a través de la declaración de 'lenguas propias' en los estatutos, el castellano ha desaparecido del ámbito institucional [en ciertos territorios]". Propone recuperar el artículo 50 de la Constitución de la República, que hacía "obligatorio el estudio del castellano".

ART. 13. VOTO INMIGRANTE Consenso para eliminar el requisito de reciprocidad

La Constitución autoriza a reconocer el derecho al voto en elecciones municipales a los inmigrantes, pero sólo si son de países que, a su vez, permiten votar allí a los inmigrantes españoles. En la práctica, eso supone que a día de hoy los inmigrante extracomunitarios no pueden votar en España. Nueve catedráticos coinciden en la necesidad de eliminar esa exigencia de reciprocidad.

Por dos razones: la primera, que muchos de los inmigrantes vienen precisamente de países donde ni siquiera se vota, como subrayan Gerardo Ruiz-Rico, Gregorio Cámara y José Luis Cascajo. El segundo argumento lo da Balaguer: "La razón de que las personas voten tiene que ver con que las decisiones que se adopten les afectan". Y a una familia ecuatoriana afincada durante años en Madrid le afectan, y mucho, las decisiones que tome su alcalde. "Este artículo tenía sentido cuando éramos un país de emigración", apunta Blanco.

ART. 15. PENA DE MUERTE Ni siquiera "en tiempos de guerra"

En 1978 quedó abolida la pena de muerte, pero el artículo 15 incluye esta apostilla: "Salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para los tiempos de guerra". El Código Penal Militar ya dispuso: eliminó también la pena de muerte. Sin embargo, si se mantiene esa excepción en la Constitución podría recuperarse en el Código Penal en cualquier momento. Nueve de los 11 académicos consultados creen que hay que cerrar definitivamente esa puerta -De Carreras no lo ve necesario, y Cascajo no se pronuncia-.

"España firmó hace seis años el Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos, que declara abolida la pena de muerte en cualquier circunstancia", recuerda Gregorio Cámara. Y Gerardo Ruiz-Rico abunda: "El enunciado principal [del artículo 15], el reconocimiento del derecho a la vida, no debe establecer excepciones". Así se evitaría la situación de la que avisa Pedro González-Trevijano: "Pese a que la legislación actual tiene la pena de muerte proscrita, con la Constitución en la mano se podría reestablecer".

ART. 16. RELIGIONES ¿No son todas iguales?

La relación del Estado con la Iglesia católica y sus privilegios respecto a las otras confesiones son asuntos recurrentes en el debate político. La Constitución se limitó a declarar que "ninguna confesión tendrá carácter estatal" y que los poderes públicos tendrían en cuenta "las creencias religiosas de la sociedad española" (mayoritariamente católica) y mantendrían "las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones". La cuestión es si, ya en el siglo XXI, es necesario modificar esa redacción para eliminar diferencias entre confesiones en España.

Balaguer, Torres, Carrillo, Cámara y Ruiz-Rico abogan por ello. "Hay que hacer más real y nítida la neutralidad religiosa del Estado: el artículo ha de concluir en la primera frase: 'Ninguna confesión tendrá carácter estatal", afirma Cámara. Ruiz-Rico agrega: "La mención a la Iglesia católica tuvo sentido en aquel momento, no ahora. Aunque la principal reforma debería ser en el plano de los Acuerdos con la Santa Sede de 1979".

Roberto Blanco, que es proclive también a dejar sólo "la primera frase", advierte sin embargo: "Este artículo no se debe tocar si no hay acuerdo pleno, porque resuelve un contencioso muy grave en nuestra historia". Y Freixes disiente de sus colegas: "La igualdad es imposible, porque no todas las religiones respetan por igual los derechos fundamentales".

ART. 18. COMUNICACIONES Cuando Internet no existía

En los años setenta no existía Internet ni se adivinaba la revolución tecnológica que vino después. El artículo 18 de la Constitución puede sonar ingenuo a un lector de hoy. Garantizaba "el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas"; e invitaba a "limitar" por ley "el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad". ¿Hay que adaptarlo a los nuevos desafíos de la era digital?

Los académicos no lo ven urgente, aunque admiten que el artículo "soporta mal el paso del tiempo". "Es cierto que la capacidad potencial de Internet para la lesión de derechos y la privacidad es extrema. Pero para tratar esa cuestión es suficiente la normativa general, sin tocar la Constitución", señala Cámara.

ART. 27. FORMACIÓN RELIGIOSA Sí, pero fuera de la escuela

Los catedráticos consultados opinan mayoritariamente que el artículo 27.3 -"Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones"- no choca con la asignatura de Educación para la Ciudadanía. Pero varios de ellos, como Marc Carrillo y Antonio Torres, proponen una nueva redacción del precepto que despeje las dudas. "Podría ser: 'Se regulará por ley el derecho de los alumnos a recibir formación religiosa y moral", dice Torres. Carrillo pone el énfasis en que la formación moral quede garantizada pero "al margen de las enseñanzas regladas". En opinión de Balaguer, creer que Educación para la Ciudadanía viola algún derecho es "un entendimiento errado del derecho de los padres a la educación de sus hijos". El artículo no está mal redactado, sino "mal interpretado".

"El Estado garantiza plenamente la educación religiosa para los padres que quieran educar a sus hijos en esos contenidos, pero también tiene obligación de garantizar una educación en los valores democráticos de una sociedad civil, y lo hace", añade. "Otra cosa es que haya todavía en nuestra sociedad cierto reducto de totalitarismo religioso".

ART. 30. SERVICIO MILITAR ¿Y si vuelve la mili?

El 8 de noviembre de 2000 se sortearon los últimos quintos. Después de 230 años, el servicio militar obligatorio pasaba a ser historia. Podría parecer lógico que deje de figurar también en el artículo 30.2 de la Constitución. Sin embargo, las posiciones se dividen entre quienes creen que debería desaparecer, como Balaguer, Carrillo o Ruiz-Rico; y los que, como Cámara, consideran que el 30.2 "no debe sufrir modificación alguna".

Roberto Blanco y Pedro González-Trevijano coinciden en que el precepto no debe reformarse: "Igual que se ha quitado [la mili], si llega el caso, se debe poder restablecer". Blanco aporta además un dato inquietante: "El servicio militar no se ha suprimido, está suspendido". Teresa Freixes reescribiría el artículo para introducir una regulación sobre las obligaciones de los ciudadanos con la sociedad. "La defensa también debería quedar incluida dentro de tales obligaciones, como defensa civil. Ahora mismo, si hubiera un problema bélico en nuestro territorio, no sabríamos ni a dónde dirigirnos, qué hacer, con quién colaborar o cómo protegernos", advierte.

ART. 32. MATRIMONIO Reforma prescindible

"El hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica", reza este precepto. Seguramente hace 30 años pocos imaginaban que las personas del mismo sexo podrían casarse en España. Pero, si finalmente el Tribunal Constitucional rechaza el recurso del PP sobre la ley de matrimonios homosexuales, ¿debería retocarse este artículo 32? ¿Es "el hombre y la mujer" una expresión ambigua? Es opinión mayoritaria de los catedráticos, la reforma de este precepto no es estrictamente necesaria, "porque no impide ni contradice la legislación aprobada sobre estas uniones", aunque, admite María Luisa Balaguer, "la intención en aquel momento no fuera esa".

La duda entre quienes se muestran a favor de la reforma es qué redacción alternativa será la más oportuna. Sustituir hombre y mujer por españoles, por ejemplo, plantearía problemas porque no incluiría a los extranjeros. La opción que cuenta con más apoyos entre los catedráticos consultados es utilizar la palabra "personas".

ART. 42. EMIGRANTES Quedan muchos todavía

Hace tres décadas, dos millones de españoles vivían y trabajaban en el extranjero. Ese éxodo llevó a los padres de la Constitución a incluir en el articulado el siguiente precepto: "El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores en el extranjero, y orientará su política hacia su retorno".

Podría resultar un claro ejemplo de algo que ya no tiene sentido mantener, pero los académicos no lo tienen tan claro. Éstas son sus respuestas a la pregunta "¿Ha quedado obsoleto?". Teresa Freixes: "Por el momento". María Luisa Balaguer: "No del todo. Todavía hay muchos vendimiadores en Francia y debería estar comprendida la fuga de cerebros, la recuperación de investigadores en el extranjero...". Antonio Torres: "Aún quedan muchos españoles emigrantes y más aún los que son de segunda o tercera generación".

ART. 56. LA CORONA "Esas cosas no se tocan"

Los artículos referidos a la Monarquía son los que generan más consenso entre los expertos. Existe unanimidad sobre el mantenimiento del artículo que se refiere a que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. El catedrático Antonio Torres lo resume: "Estas cosas no se tocan. La monarquía es lo que es; para bien y para mal". "En caso de que el monarca cometiera un delito", señala Roberto Blanco, "tendría que abdicar". En este aspecto abunda Juan José Solozábal, quien indica que en ese caso habría responsabilidad política, pero no jurídica. Y Balaguer apunta que "si se pudiera juzgar al rey, no tendría sentido la monarquía".

Cosa bien distinta es el artículo 57.1, que establece la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión a la Corona. Existe unanimidad a favor de reformarlo "cuanto antes".

ART. 68. SISTEMA ELECTORAL Límites injustos

Para la reforma de la ley electoral que está en marcha este artículo puede ser un corsé. Dos aspectos limitan el margen de maniobra para avanzar en un sistema que impida situaciones como la que sufre sistemáticamente IU: con más del doble de votos que otros partidos logra la mitad de escaños. Los obstáculos son: el límite máximo de 400 diputados y la circunscripción provincial.

Los expertos no consideran un escollo el techo impuesto en la Constitución en cuanto al número de escaños; se inclinan por no modificarlo, aunque sí apuestan mayoritariamente por una reforma de la circunscripción electoral para lograr un sistema con resultados más proporcionales.

Carreras aboga por suprimir el 68.2 y que sea la ley electoral la que fije la circunscripción. Freixes propone varias circunscripciones en las provincias más grandes; Ruiz-Rico mantendría la circunscripción provincial, al igual que Carrillo; y éste plantea que para "paliar la escasa proporcionalidad general del sistema" se debería introducir "una regla de aprovechamiento de restos tras la aplicación de la Ley d'Hondt". Blanco apuesta por reservar, para esos restos, 50 escaños en una circunscripción nacional única.

ART. 69. EL SENADO "Si no se reforma, hay que plantearse suprimirlo"

Prácticamente desde que se reunió por primera vez el Senado democrático, la clase política se dio cuenta de que no aportaba mucho al sistema constitucional. Su definición como "cámara de representación territorial" está vacía de contenido, y en la práctica es un clon del Congreso, pero sin poder. El consenso en la necesidad de repensar el Senado es absoluto, pero nunca se ha hecho. También coinciden los expertos. "Me voy a poner provocador", anuncia Blanco. "Si no hubiera acuerdo para reformarlo, habría que plantearse suprimirlo. Si se quitara, todo funcionaría más o menos igual".

"Es evidente que la circunscripción electoral para el Senado debe ser la comunidad autónoma", dice Torres. Es una opinión generalizada. Cuando se hizo la Constitución no había comunidades. Un Senado con representación autonómica, y no provincial, acentuaría su "sentido federalizante", en palabras de Freixes. Además, se debe revisar su "función legislativa" para tender a una "mayor paridad o simetría con el Congreso", dice Carrillo. Es decir, un nuevo reparto de competencias que le den peso político. "Mientras no se le atribuya la primera palabra en las materias autonómicas será difícil poder convertir al Senado en la Cámara de representación territorial", concluye González-Trevijano.

ART. 137. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Cerrar el modelo

Este artículo y los siguientes establecían las bases de la organización del Estado en comunidades autónomas. Cuando se hizo, se contaba con la seguridad de que Cataluña, País Vasco y Galicia, y quizá Andalucía, reclamarían su autonomía. Pero el modelo creció, hasta que toda España quedó organizada en comunidades. Los expertos consultados coinciden en que estas instrucciones para ser autónomo han perdido su razón de ser. El derecho a la autonomía ya se ha ejercido. Hay que poner en el texto fundacional del Estado los nombres de las comunidades ya constituidas, y cerrar el modelo.

Pero se plantean dos debates. Marc Carrillo opina que debe preservarse la disposición referida a Navarra respecto del País Vasco. Gerardo Ruiz-Rico quiere cerrar el modelo, precisamente, "impidiendo proyectos inviables políticamente como el de la unión de Navarra al País Vasco".

Otro debate es el orden en el que deben enumerarse las comunidades. Torres opina que debe ser por orden de acceso a la autonomía. Blanco (que haría esta enumeración en el artículo 2) sostiene que el orden ha de ser alfabético, porque cualquier otro sería esgrimido como argumento para exigir privilegios.

ARTS. 148 Y 149. EL REPARTO DE COMPETENCIAS El sistema no resiste más tensiones

Es una peculiaridad de la Constitución española que tenga una doble lista de competencias. Las de las comunidades autónomas, voluntarias, en el artículo 148. Y las del Estado en el 149. Los académicos coinciden en que hay que terminar de definir el modelo. Aunque Antonio Torres no ve mayor problema en dejarlos como están: el 148 no obliga a que las comunidades acepten las competencias y el 149 no impide que las competencias estatales las ejecuten las comunidades.

La opinión mayoritaria es que "la gran reforma pendiente es ser capaces de cerrar el modelo territorial del Estado", en palabras de Pedro González-Trevijano. "Ningún Estado puede soportar, por muy descentralizado que sea, que las comunidades autónomas estén siempre abiertas a la asunción de nuevas competencias. Y eso sólo se puede hacer desde una reforma de la Constitución que, de manera definitiva, defina las competencias de las comunidades y las propias del Estado que no son susceptibles de delegación", subraya.

Unos, como González-Trevijano o Teresa Freixes, abogan por delimitar de nuevo las competencias. Otros, como Francesc de Carreras y Roberto Blanco, opinan que, una vez completado el desarrollo autonómico, se deberían dejar claras las competencias del Estado y nada más. "Las competencias del Estado serían las que enumera el art. 149.1, y el resto serían competencias autonómicas, sin más", indica De Carreras. "Así, los conflictos de competencias serían dirimidos jurisdiccionalmente: el conflicto, de haberlo, sería jurisdiccional, no de juego político cada vez que hubiera que reformar un estatuto". Según ese planteamiento, el artículo 150, el que permite seguir delegando competencias en las autonomías, también tendría que ser derogado "por superfluo".

Marc Carrillo ofrece otro punto de vista. La Constitución debe aclarar qué es la "legislación básica" que se arroga el Estado, para evitar permanentes conflictos con las competencias autonómicas: "Sería muy necesario que la Constitución Española saliese de la ambigüedad", sentencia.

ART. 159.3. EL MANDATO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Presa del partidismo

Cuatro de los 12 magistrados del Tribunal Constitucional llevan un año interinos en sus puestos. Un quinto lleva vacante desde mayo, cuando falleció un magistrado. Todo porque los dos grandes partidos políticos, por distintos intereses, no cumplen con la obligación constitucional de nombrar a los sustitutos. El artículo 159 de la Constitución dice que el mandato de los miembros del tribunal es por nueve años, pero sin ningún mecanismo de cese. No prevé que partidos o instituciones ignoren su obligación.

"La crisis actual poco tiene que ver con los preceptos constitucionales que lo regulan", dice José Luis Cascajo. Coinciden con él todos los consultados. El problema de que los partidos hagan lo que les da la gana, no es de la Constitución.

DISPOSICIÓN ADICIONAL 1ª Los privilegios forales

La Constitución "ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales". La excepcionalidad vasca y navarra en materia fiscal está bendecida debido a "circunstancias políticas muy significativas en relación con el consenso", en palabras de Balaguer. ¿Sigue teniendo sentido? ¿Cuáles son esos derechos históricos? Torres opina que la persistencia hoy de la expresión derechos históricos "es extraordinariamente perturbadora" y "debe ser suprimida". Para Juan José Solozábal, sin embargo, "es un dislate poner en cuestión este acierto rotundo del constituyente". La garantía constitucional del especial autogobierno vasco y navarro permitió "la integración política del País Vasco y Navarra en el edifico constitucional", afirma.

Esa contribución es indiscutida. Reconociendo que es un caso excepcional, incluso quienes no están de acuerdo extreman la prudencia a la hora de proponer la reforma. En palabras de Roberto Blanco: "No se debería suprimir enfrentándose con los nacionalistas. Si el precio de su apoyo es no tocar este artículo, que no se toque, pero siendo conscientes de que esto sirve para todo tipo de juegos y ventajas".

DISPOSICIÓN TRANSITORIA 4ª ¿Todavía se puede unir Navarra a Euskadi?

Un debate real en 1978, el hecho de que Navarra fuera parte de Euskadi, está en franca decadencia en el siglo XXI. Pero la Constitución recogió esta posibilidad de forma transitoria, y ahí sigue. "Resulta bastante inaudito que una disposición transitoria no establezca un plazo", dice Freixes. Las instrucciones para esa integración podrían activarse en cualquier momento. De hecho, Balaguer opina que "permanecen subyacentes esos intereses" políticos, por lo que es muy complicado cambiar nada.

La mayoría, en cualquier caso, estaría de acuerdo en suprimir esta disposición. Juan José Solozábal aporta la única posición en contra: "Déjese como está. Es, a mi juicio, un reconocimiento de la especificidad del caso navarro y una muestra de la lealtad política y democrática del sistema constitucional español respecto de quienes en el futuro pudiesen optar por la inclusión de Navarra en Euskadi. Lo que hace falta es que el nacionalismo acepte la Constitución en correspondencia a la consideración hacia el nacionalismo de la Constitución, de la que esta disposición es el máximo exponente".

Reportaje elaborado por Vera Gutiérrez Calvo, Elsa Granda y Pablo Ximénez de Sandoval.