Salvemos el IRPF
Los territorios de la comunidad autónoma gestionan el IRPF desde hace más de 25 años y tienen autonomía normativa plena desde hace casi 10 años. En el ámbito de la gestión han logrado mejoras sustantivas en comparación con el Estado, pero queda un amplio camino por recorrer, especialmente en la lucha contra el fraude. En lo normativo, las diputaciones han optado por replicar lo que ha hecho el Estado, añadiendo algunas modificaciones no sustanciales. Así, sólo han reformado el IRPF cuando lo ha hecho el Gobierno central y la estructura general de la reforma ha sido siempre la misma que la del Estado. Sobre ella han introducido modificaciones de pequeño calado que han supuesto un impuesto algo más bajo y con una progresividad algo mayor. Pero en el camino han configurado, como el Estado, un impuesto poco equitativo y con una importancia recaudatoria decreciente.
La reducción fiscal sólo supondría un recorte del gasto sin efecto expansivo
Los datos básicos del impuesto son simples. El IRPF recauda algo más del 6% de la renta generada en la CAPV. Esto es un 20% menos de lo que se recaudaba hace una década. Por otro lado, a pesar de que la comunidad autónoma es un 30% más rica (en renta per cápita) que el promedio de España, el IRPF recauda (en porcentaje de la renta) un 5% menos que en el Estado. En un contexto internacional, el IRPF de la CAPV tampoco puede considerarse elevado. Así, la presión fiscal promedio por el IRPF en la UE es casi 50% más alta y varios países (como Bélgica, Dinamarca o Finlandia) duplican la de la CAPV.
Dadas estas cifras, no parece haber razones de exceso de imposición que justifiquen una reducción fiscal similar a la de los 400 euros que ha realizado el Gobierno central. De hecho, en el Estado la reducción surgió sin objetivo definido (más allá de un aparente electoralismo) y posteriormente, ante la constatación del estancamiento económico, se ha transmutado en una medida de estímulo económico. Pero hay que ser muy simple para creer que ante un estancamiento siempre hay que reducir los impuestos. Esto sólo será conveniente si, entre otras cosas, la causa de la ralentización es una insuficiencia de demanda agregada y no hay inflación, e incluso en este caso, la reducción fiscal sólo estimulará la economía si no se acompaña de una reducción del gasto público. Más aún, es bien sabido que las reducciones fiscales de un Gobierno subcentral tendrán efectos muy limitados en su territorio (porque la mayor parte de las demandas se dirigirá a empresas de otras regiones). Por tanto, la reducción fiscal en la CAPV sólo supondría un recorte del gasto público, o un aumento del endeudamiento, sin ningún efecto expansivo sobre la economía. No obstante esto, quien, por sus intereses privados, esté a favor de una reducción del tamaño del sector público o quien piense que en la CAPV haya que pagar siempre menos impuestos que en Estado, puede defender un recorte del IRPF. El IRPF es esencial en el logro de la justicia tributaria. Sin embargo, tal y como está diseñado actualmente, es un impuesto esencialmente injusto. La quiebra de equidad más importante se debe al fraude. Éste se concentra en algunos tipos de rentas (las no salariales) y en algunos contribuyentes (autónomos, empresarios y profesionales) de rentas medias y altas. El fraude socava la propia justificación del IRPF (la equidad), frustra al contribuyente que no defrauda y hace recaer sobre él una presión fiscal excesiva, ya que paga parte de los impuestos que se ahorran los defraudadores.
A la inequidad del fraude se añade un diseño del impuesto más que cuestionable desde el punto de vista de la justicia. El problema principal es la llamada dualidad. Desde 2007 se gravan de forma separada, por un lado, las rentas del capital, y, por otro, las demás rentas. Además, las del capital se gravan al 18%, un tipo muy inferior incluso al mínimo aplicable a las demás rentas (que se gravan, como mínimo, al 23% y pueden llegar a pagar hasta el 45%).
La dualización se justificó por razones de eficiencia, por la globalización y por las tendencias internacionales dominantes en fiscalidad.La realidad es que las ganancias de eficiencia son más que dudosas (si no plenamente ilusorias), la globalización no impide gravar el capital, aunque sea más complicado, y la dualización es la excepción, más que la norma, en el ámbito internacional. Frente a estas supuestas ganancias, el coste en equidad de la dualización es evidente. Las rentas del capital soportan una tributación sensiblemente más baja que las del trabajo, lo que favorece a las rentas elevadas, porque son quienes obtienen más parte de su renta del capital.
La dualización es el elemento estructural más inequitativo del impuesto, pero no el único. Otros ejemplos son el tratamiento de la familia (con deducciones insuficientes), el sistema de módulos (permite a muchos seguir pagando legalmente menos de lo que debieran por su nivel real de renta), los incentivos a los planes de pensiones (caros, aprovechados esencialmente por las rentas altas y absurdos cuando la pensión pública equivale al 95% del último salario), la bonificación de algunas rentas (algunos alquileres, por ejemplo), la exención de otras (plusvalía en la vivienda propia si se reinvierte), la no deducción de algunos gastos necesarios (por ejemplo, los que realizan los asalariados) y muchas de las deducciones de la cuota (fomento de la actividad económica o donativos).
El repunte de la inflación, ha vuelto a poner de manifiesto que el IRPF no trata adecuadamente este fenómeno. Cuando hay inflación la progresividad del IRPF hace que, aunque el contribuyente no sea más rico (su renta real no cambia) y la escala de tipos impositivos no se modifi-que, el tipo medio al que está gravada su renta aumente. Esto es una forma encubierta de aumentar los impuestos y cualquier Administración que sea justa con sus contribuyentes debe evitar estos aumentos.
La forma es que el IRPF tenga un mecanismo automático de deflactación (una corrección que abra los tramos de base liquidable y actualice las deducciones según la inflación). Esta deflactación debería hacerse inicialmente según la inflación prevista y, posteriormente, corregirse en el momento de hacer la declaración por la desviación entre la inflación prevista y la efectivamente producida.
El resultado de todo lo anterior es que, a pesar de los avances logrados, el IRPF sigue siendo un impuesto que, por la evasión y la elusión fiscal, recae esencialmente sobre las rentas del trabajo y del que, por tanto, escapan las rentas más altas.
Esto hace que la redistribución que realiza el IRPF sea de las clases medias (o media altas) a las bajas y no de las altas a las bajas. La inequidad se ve acentuada porque, como este impuesto se utiliza como indicador de recursos para muchas prestaciones públicas, quienes escapan del impuesto o pagan de menos de lo que correspondería (a veces, como quienes están en módulos, incluso legalmente) reciben más prestaciones públicas.
Además, entre los que declaran, el impuesto crea inequidades horizontales. Esto es, hace que contribuyentes con la misma capacidad de pago acaben pagando impuestos radicalmente distintos debido a cómo está diseñado el IRPF (dualidad, módulos, bonificaciones, deducciones, etcétera).
En este contexto, no es extraño que la valoración social del impuesto no sea muy elevada y que nadie lamente demasiado que se reduzca. Incluso puede haber gestores tributarios que para recaudar prefieran recurrir a otras figuras impositivas con menos rechazo por parte de los contribuyentes.
Sin embargo, reducir el papel y el peso del IRPF en el sistema fiscal, es un error. De entrada, conlleva renunciar a la equidad en él. Además, implica sustituir un impuesto altamente visible para el contribuyente por otros (como los indirectos) que lo son menos. Esto introducirá incentivos para expansiones ineficientes del gasto, porque se podrá gastar más sin que el contribuyente pida demasiadas explicaciones.
Quizá por estas razones (equidad y visibilidad) en muchos países, incluidos los EE UU, el IRPF sigue siendo el impuesto central del sistema fiscal. La comunidad autónoma debería seguir esta línea y reforzar el papel del IRPF realizando las reformas necesarias. Y entre ellas hay dos que son prioritarias: reforzar la lucha contra el fraude y volver a gravar de forma conjunta los rendimientos del capital y del trabajo.
Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda de la Universidad del País Vasco.
