Hacia un nuevo modelo del gasto

Las administraciones públicas españolas gestionan un volumen de recursos cercano al 40% de nuestro PIB. Con esa dimensión, es inevitable que la forma en la que los recursos colectivos sean administrados acabe determinando, en mayor o menor grado, aspectos tan diversos como la eficiencia global de la economía española, su estabilidad macroeconómica o los valores que alcanza España en los indicadores de transparencia y corrupción. De ahí que el control del gasto público, entendido en sentido amplio y en comunión con la noción más amplia de gestión pública, sea un asunto más relevante de lo que se puede inferir a tenor de la escasa atención que concita.

El libro de José Caamaño va a contribuir, sin duda, a revitalizar el debate público al respecto. Y ello por un doble motivo. Primero, se trata de una obra de factura minuciosa y perspectiva abierta y ambiciosa. Sus más de 500 páginas, 1.300 notas a pie, 500 referencias bibliográficas citadas y 130 tablas y figuras hablan bien a las claras de la intención del autor de atar todos los cabos, tanto los de naturaleza teórica como los de carácter empírico. Segundo, el libro no huye de la crítica, por más que ésta sea constructiva y mesurada, sobre la actual situación española. La preeminencia del control de legalidad ex-ante frente a otro tipo de soluciones más sofisticadas y el escaso avance que ha supuesto la reforma de la Ley General Presupuestaria son dos de los aspectos en los que el autor concentra su atención.

Para el profesor Caamaño, el modelo de control vigente en España, y que responde a los rasgos caracterizadores del llamado modelo latino de control, dista de cumplir bien con los objetivos perseguidos por el planteamiento teórico que lo orienta, la del liberalismo receloso de la intervención pública enraizado en la obra de Adam Smith y los economistas clásicos; al tiempo que relega aspectos de la mayor relevancia para el buen funcionamiento de lo público. En particular, las formas de control en España presentan un sesgo documental y una cierta deriva hacia la rutina, son vulnerables a diversas estrategias de neutralización, y no previenen de forma efectiva las desviaciones presupuestarias. Buena prueba es que una de las constantes de la gestión financiera pública en España haya sido la discrepancia entre los presupuestos iniciales, los presupuestos definitivos y las ejecuciones reales. Por otro lado, esas mismas formas de control dejan en un segundo plano la preocupación por la eficacia y la eficiencia de los programas de gasto y, en general, la gerencia pública en sentido amplio, que engloba la idea del cumplimiento de objetivos.

En este sentido, el libro aboga por girar hacia un modelo de control anglosajón basado en tres ideas fuerza. En primer lugar, el control de los agregados fiscales frente al control de las partidas individuales propia del modelo latino. En segundo lugar, la reducción al mínimo de los gastos que requieren autorización central previa y que generan lentitud y un grado de control excesivo en muchas ocasiones. Como alternativa se opta por el establecimiento de un control posterior de intensidad modulable en función de los riesgos detectados en cada entidad auditada. En tercer lugar y frente al modelo latino en el que las decisiones de gasto y las órdenes de pago corresponden a dos voluntades recíprocamente independientes (el gestor y el interventor), pensar en los departamentos públicos como equipos de funciones cruzadas, incluidas las de control, que asumen la responsabilidad de obtener resultados: una verdadera descentralización integrada de la gestión.

No obstante, el propio autor reconoce que el modelo de control ha de ser coherente con el modelo global de gestión pública adoptado. Por ello, aunque a medio y largo plazo sería más apropiado, hacerlo en el corto plazo podría ser contraproducente por el posible choque de culturas administrativas. La solución que se sugiere en el texto es la de comenzar la transición en el ámbito de los organismos autónomos, condicionando la eliminación de controles clásicos a la concurrencia de las precondiciones y elementos propios de un nuevo modelo de control.