Bases fiscales compartidas

Los recientes acuerdos sobre el Estatuto catalán están poniendo de manifiesto una cierta timidez en materia de responsabilidad fiscal. La continuidad en el uso del mecanismo de participación en determinados tributos estatales y el mantenimiento de la forma actual de cesión del IRPF no suponen avances significativos en esta dirección.

Un gobierno es fiscalmente responsable cuando tiene que dar la cara ante sus electores para obtener los recursos que necesita; cuando los electores pueden visualizarlo como el autor normativo de los impuestos que les son exigidos. La responsabilidad fiscal es socialmente beneficiosa porque, además de brindar a los gobiernos una señal clara de hasta dónde pueden llegar sus demandas impositivas, les ayuda a percibir el coste en el que incurren para obtener recursos y les incentiva a utilizarlos de forma eficiente entre las distintas alternativas de gasto. En el caso de la financiación autonómica, una mayor responsabilidad fiscal quiere decir un mayor énfasis en los impuestos propios de las comunidades y una menor dependencia de las transferencias procedentes del Gobierno central.

Para llevar a cabo esta propuesta se requiere valentía política por parte de los Gobiernos

Cada comunidad tendría que pronunciarse sobre su política en materia de IRPF

Hoy el nivel de responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas es bajo. La participación en el IVA, Impuestos Especiales, Matriculación y Carburantes (la llamada cesta de impuestos) no confiere responsabilidad porque las comunidades no tienen capacidad normativa sobre estos impuestos. Desde el punto de vista de la eficiencia en las decisiones de gasto, los recursos que proceden de estos impuestos son iguales que los recursos procedentes de las transferencias. Ciertamente hacen la vida más fácil a nuestros políticos autonómicos, y pueden incluso introducir un mayor dinamismo en el crecimiento de los recursos de las comunidades, pero no ayudan a mejorar el funcionamiento del sector público español, que es realmente de lo que se trata.

El caso del IRPF es distinto. En primer lugar, el IRPF, dada su visibilidad, clara incidencia sobre el ciudadano y dificultad de traslación a otras áreas geográficas, es un impuesto mucho más idóneo que cualquiera de los anteriores para ser cedido a las comunidades. En segundo lugar, las comunidades tienen alguna capacidad normativa en el IRPF. Ahora bien, la forma restrictiva y limitada con que esta capacidad ha sido cedida hace que esta figura sea vista por el ciudadano como un impuesto fundamentalmente estatal. El acuerdo alcanzado en el Estatuto eleva el porcentaje de cesión del 33 al 50%, pero deja igual el mecanismo de cesión. Para los ciudadanos, por tanto, el IRPF seguirá siendo un impuesto del Estado bastante desligado de la Generalitat.

¿Existe un mecanismo distinto de cesión del IRPF, que mejore de forma significativa la responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas? Consideremos el siguiente escenario. Supongamos de entrada que hacemos que las comunidades autónomas devuelvan al Estado el 33% actualmente cedido. Es decir, supongamos que partimos de una situación en la cual las comunidades autónomas no tienen IRPF y que, desde este punto de partida, el nuevo modelo define la cesión de este impuesto según las siguientes tres reglas: primera, se establece que las comunidades pueden legalmente gravar la renta de sus ciudadanos; segunda, el Estado reduce en un 50% su IRPF; y tercera, se da libertad a las comunidades para hacer lo que quieran con su potestad de gravar la renta, pero se especifica que, a los efectos de calcular su transferencia, se supondrá que la presión fiscal que como norma deberían ejercer con este tributo es igual a una determinada presión fiscal de referencia común para todas ellas.

El Estado se retira parcialmente del IRPF y las comunidades pueden o no ocupar el terreno desocupado. Si lo ocupan ejerciendo una presión fiscal igual a la establecida como referencia normativa, sus ingresos son los mismos que con el sistema actual. Si se desvían de dicha referencia, sus ingresos pueden aumentar o disminuir en función del esfuerzo fiscal que realicen.

Por ejemplo, en 2002 Cataluña obtuvo de los impuestos propios, cedidos y participados 5.977 millones de euros; de la transferencia del Estado (el fondo de suficiencia), 1.237 millones; y del 33% del IRPF 3.339 millones. En total 10.553 millones de euros. Con la aplicación del sistema aquí propuesto, Cataluña seguiría obteniendo 5.977 millones de los impuestos propios, cedidos y participados; su transferencia se reduciría a 171 millones; y se supondría que esta comunidad tiene capacidad para obtener 4.405 millones de su potestad legal de gravar la renta de sus ciudadanos. En total, los mismos 10.553 millones que antes. Cataluña, en efecto, podría obtener estos 4.405 millones de su gravamen sobre la renta, si con este impuesto ejerciera una presión fiscal (medida sobre su PIB de 127.430 millones de euros) igual al 3,46%. Si la presión fiscal que decidiera ejercer fuera menor, sus recursos totales disminuirían y si fuera superior, aumentarían. Como se señala más arriba, esta presión fiscal de referencia sería común para todas las comunidades y su nivel es precisamente igual a la presión fiscal total (medida sobre su PIB de 637.543 millones de euros) que el Estado hubiera ejercido (en todas las comunidades de régimen común) con los 22.041 millones de euros correspondientes al 50% del IRPF del que se habría retirado.

El sistema propuesto fuerza a las comunidades autónomas a ser fiscalmente responsables. Hoy su política tributaria queda fijada casi totalmente en el acuerdo general del modelo y el resultado es la ausencia de diferencias tanto entre comunidades como respecto a la situación previa a la cesión del impuesto. Con esta nueva propuesta, en cambio, cada comunidad tendría que pronunciarse individualmente sobre su política en materia de IRPF, porque si las comunidades no lo hicieran (un escenario altamente improbable), sus recursos se verían reducidos de forma drástica. Concretamente para Cataluña, y según el ejemplo avanzado, esta reducción se elevaría a 4.405 millones de euros. Por tanto, sería de esperar que los gobiernos autonómicos presentaran leyes en sus respectivos parlamentos para aprobar impuestos sobre la renta de sus ciudadanos que, de una forma u otra, con mayor o menor progresividad, incluso con estricta proporcionalidad, al menos replicasen la recaudación normativa imputada por el sistema a la hora de calcular sus transferencias.

Este enfoque, que podríamos llamar de bases fiscales compartidas o, para ser más precisos, de hechos imponibles compartidos no debe ser confundido con el esquema de impuestos participados que, con porcentajes de participación más altos que los actuales, es el que ha sido acordado en el Estatuto. Con lo establecido en este acuerdo, y en lo referente a tributación, las comunidades seguirán comportándose de manera pasiva y uniforme. Con el esquema aquí propuesto, las comunidades necesariamente tendrían que definir de forma explícita su particular política en materia de imposición sobre la renta y hacerse más visibles en esta dimensión ante sus electores. Mi previsión es que, con este mecanismo de cesión, todas las comunidades acabarían optando por un IRPF autonómico proporcional, que es una decisión coherente con la recomendación de la teoría del federalismo fiscal de asignar la política de distribución al Gobierno central, y por una presión fiscal por este impuesto cercana a la de referencia aunque no necesariamente igual en todas las comunidades. Es más, si algunas comunidades optaran en primera instancia por mantener la progresividad del IRPF, pronostico que sus electores, y la competencia de otras comunidades, les forzarían en muy poco tiempo a rectificar hacia la proporcionalidad. Es decir, tendríamos un IRPF estatal progresivo y un IRPF autonómico proporcional. Dos tributos diferentes, visibles y guiados por gobiernos con políticas fiscales independientes.

Para llevar a cabo esta propuesta se requiere valentía política. Por parte del Gobierno central, porque implica una pérdida de control significativa en un impuesto importante, y por parte de las comunidades, porque supone una mayor exposición a la voluntad de sus electores. Pero precisamente de esto es de lo que se trata. El nuevo Estatuto puede establecer una excelente delimitación de competencias y dotar de recursos financieros adecuados a la Generalitat. Pero si no da este paso en materia de responsabilidad fiscal, el ciudadano no podrá sentirse plenamente satisfecho. Y no nos confundamos, el Estatuto no se hace para los políticos; se hace para los ciudadanos.

Antonio Zabalza Martí es ex Secretario de Estado de Hacienda