El acuerdo sobre financiación es posible

Los estados pasionales que la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha desencadenado obligan a preguntarse si algo se ha hecho mal en el proceso de su elaboración y difusión. La aparición de estos peligrosos fenómenos se ha visto favorecida, sin duda, por la insistencia con que algunos expertos y políticos catalanes se han empeñado en justificar las nuevas propuestas sobre financiación de la Generalidad apelando a la necesidad de reducir, y a la larga terminar, con el expolio fiscal que Cataluña, que es una de las Comunidades Autónomas (CC AA) más prósperas, estaría sufriendo en beneficio de las Comunidades más pobres. Esta confusión de churras con merinas, que ha inspirado el esperpento de la disposición adicional séptima de la propuesta de Estatuto relativa a la reducción del déficit fiscal de Cataluña, constituye una torpeza que impide la alianza con otras CC AA, necesaria en toda reforma del sistema de financiación autonómica, y que, en cambio, se presta a su explotación irresponsable por parte de quienes se han propuesto sembrar cizaña fomentando prejuicios pasionales anticatalanes.

Situados en el terreno propio de la financiación autonómica, la aportación al llamado "expolio" fiscal de Cataluña que pueda proceder de los impuestos soportados por sus ciudadanos se explica por la interpretación que nuestras leyes tributarias han dado al deber constitucional de los ciudadanos de pagar impuestos de acuerdo con su capacidad económica, básicamente en proporción a su renta, residan en Cataluña o residan en Extremadura. Esta interpretación, revisable como toda ley ordinaria, produce como resultado las diferencias de recaudación tributaria que aparecen entre CC AA ricas y CC AA pobres y, dado que los ciudadanos de todas ellas están sometidos al mismo esfuerzo fiscal, carece de sentido apelar a estas diferencias para justificar la petición de mayores recursos con que financiar las necesidades de gasto de alguna de las CC AA. Ciertamente, la situación es muy distinta si se contempla desde el punto de vista de la distribución del rendimiento de los impuestos entre el Estado y el conjunto de las CC AA, y entre cada una de éstas, porque, sin necesidad de caer en esa apelación especialmente inútil a los impuestos que se pagan en su territorio, Cataluña tiene buenos argumentos para reivindicar una mejora de la financiación de la Generalidad.

Lo que Cataluña ha venido reclamando, con mejor o peor fortuna, es, precisamente, un sistema de financiación autonómica que garantice a todos los ciudadanos, cualquiera que sea la Comunidad Autónoma en que residan, un trato igual en la prestación de los servicios. Lo que Cataluña necesita es un sistema de financiación autonómica que permita a la Generalidad, entre otras cosas, ofrecer a sus residentes, sobre todo a los segmentos menos favorecidos de la población, en gran mayoría de origen extremeño y andaluz, los servicios de educación y de sanidad a un nivel similar al de los que se ofrecen en otros lugares. Y esta igualdad de trato entre todas las CC AA debería incluir a las Comunidades forales cuyo privilegio fiscal no procede tanto del régimen constitucional de concierto y de convenio como de una mala negociación de su desarrollo, un defecto que puede corregirse de manera progresiva hasta alcanzar para todas las CC AA el objetivo que se propone en la disposición adicional octava de la propuesta de Estatuto. Cataluña no ha reclamado privilegios sino terminar definitivamente con la notoria discriminación que padece en la prestación de servicios públicos y en las inversiones en infraestructuras. Esta discriminación arranca de la situación existente antes de la implantación de las autonomías y fue trasladada sin corrección alguna a la financiación de la Generalidad estatutaria puesto que sus recursos iniciales vinieron determinados por las míseras dotaciones que los servicios que le fueron traspasados tenían en los presupuestos de la Administración Central. Aunque la utilización de la población como indicador de las necesidades de gasto de las CC AA la amortiguó algo años más tarde, la discriminación ha perdurado hasta el sistema de financiación vigente, aprobado en 2001, en el cual se ha atribuido valor definitivo a la distribución de recursos que se había hecho en 1999, adjudicándole gratuitamente no se sabe qué virtudes de equidad. La propuesta de Estatuto contiene criterios explícitos acerca de la equidad en la distribución de recursos que, cuando menos, pueden tener la virtud de que, por fin, se abra el debate en el Congreso de Diputados sobre este importante aspecto de la financiación autonómica que, como es bien sabido, constituye la gran cuestión pendiente desde el Libro Blanco de 1995. Nada impide que la formulación final del criterio de equidad que pueda resultar de este debate, una vez incorporada en el Estatuto de Cataluña, pueda ser recogida por la legislación general al igual que la LOFCA de 1980 recogió las normas de financiación del Estatuto de 1979.

Por otra parte, el clima pasional que rodea al debate sobre la reforma del Estatuto de Cataluña se ha visto fomentado por la visión del proceso de reforma que han popularizado algunos analistas y políticos, según la cual la propuesta aprobada por el Parlamento catalán es la reforma que los nacionalistas de CiU han impuesto a un presidente Maragall claudicante. En lo que se refiere al sistema de financiación, lejos de ser así, el texto aprobado con el voto del 89% de los diputados catalanes, incluidos los del grupo parlamentario de CiU, ha desmantelado la propuesta que este grupo había defendido y presentado como una cuestión innegociable, en su pugna con ERC por el segmento radical del voto nacionalista. La distancia entre el sistema propuesto por CiU y el que sus diputados votaron en el Parlamento catalán puede ilustrarse con el abandono que han sufrido dos de sus elementos básicos: el principio de bilateralidad, según el cual "el régimen de Acuerdo Económico entre la Generalidad de Cataluña y el Estado... se desarrollará de manera bilateral mediante una ley paccionada" (enmienda de adición de un nuevo artículo 197) y la pretensión de atribuir a la Generalidad potestad normativa propia y competencias de gestión, recaudación, liquidación e inspección sobre "todos los tributos dentro del territorio de Cataluña" o sobre "todos los tributos devengados (meritats) en Cataluña" (enmiendas de adición de nuevos artículos 198 y 200).

En opinión del Consejo Consultivo de la Generalidad, la propuesta de CiU era inconstitucional de principio a fin porque ignoraba la competencia exclusiva del Estado para establecer los principios de la Hacienda general y su potestad de coordinación a través de la LOFCA (artículos 149.1.14 y 157.3 de la CE), y porque "impone un modelo de relación exclusivamente bilateral mediante la figura del concierto y crea figuras normativas no previstas en la Constitución, como es el caso de la ley paccionada". Los criterios del Consejo Consultivo relativos a un sistema de financiación ajustado a la Constitución han estado presentes en la elaboración de la propuesta que aprobó el Parlamento de Cataluña como ilustraré con dos ejemplos. Uno, que el primero de los principios de la hacienda de la Generalidad (artículo 202.1) establece que las relaciones tributarias y financieras con el Estado se regulan por el Estatuto "en el marco de lo establecido por la Constitución", un principio que garantiza que el texto que salga de la Comisión Constitucional podrá cumplir la segunda condición que el presidente Rodríguez Zapatero impuso para que la reforma estatutaria fuese viable, es decir, que ésta respete el marco constitucional. Otro ejemplo, que el texto remitido al Congreso de los Diputados atribuye alguna, no toda, capacidad normativa y competencias de gestión a la Generalidad en relación con "los tributos estatales soportados en Cataluña, que tienen la consideración de cedidos" (artículos 203, 204 y 205). Contra lo que muchos analistas han interpretado, no es lo mismo hablar de los tributos recaudados o devengados en el territorio de Cataluña que hablar de los tributos soportados en Cataluña, un término impreciso que sólo puede referirse a los tributos que recaen efectivamente sobre los residentes en Cataluña. Vincular la capacidad normativa y las competencias de gestión de la Generalidad a los tributos soportados en Cataluña, se inserta bastante bien en la línea de territorialización de los ingresos propia del modelo vigente de financiación de las CC AA que fue aprobado en 1996 y ampliado en 2001. Este modelo ha complementado las cesiones totales de impuestos a las CC AA con la figura de los impuestos compartidos, acompañados de una mayor o menor capacidad normativa y de gestión. Además, los impuestos estatales cedidos o compartidos con capacidad normativa y de gestión plena o parcial han sido básicamente los impuestos que recaen con más claridad sobre los residentes de una Comunidad Autónoma, o en la terminología de la propuesta de Estatuto, los impuestos soportados en cada territorio: IRPF, patrimonio, sucesiones, transmisiones patrimoniales, fase minorista de los impuestos sobre el consumo.

Con estos y otros mimbres, la Comisión Constitucional del Congreso puede llegar a un acuerdo con la delegación del Parlamento de Cataluña sobre financiación de la Generalidad si ambas partes negociadoras comparten la necesidad de un debate desapasionado y si sus componentes hacen oídos sordos a quienes desean que no haya un nuevo Estatuto de Cataluña mediante la proclama de cuestiones innegociables que luego no se pueden mantener. Por otra parte, el amplio apoyo que respalda a la delegación del Parlamento, y que el presidente del Gobierno reclamaba para la viabilidad de la reforma estatutaria, facilita las posibilidades de acuerdo porque no sería razonable, y sí muy difícil de explicar a los ciudadanos, que quienes en el Parlamento de Cataluña votaron el principio de constitucionalidad de la hacienda de la Generalidad, se opusieran en la Comisión Constitucional a extraer las consecuencias lógicas de aquel voto y se resistieran a eliminar los elementos residuales del texto aprobado que puedan pecar de inconstitucionalidad, de incongruencia o de falta de operatividad. Respecto de las actitudes personales en una negociación tan delicada, quiero evocar los criterios expuestos por Josep Tarradellas, presidente de la Generalidad en el exilio, en un año tan lejano como 1960, ante la eventual transición de la dictadura a un régimen de libertad que conllevaría necesariamente un acuerdo sobre las relaciones de Cataluña con el Estado español. En opinión de Tarradellas, esta cuestión tenía que resolverse con la menor cantidad posible de estragos morales, políticos y materiales y la única manera de conseguirlo consistía en evitar que se produjeran estados pasionales catastróficos, en Cataluña o en el resto de España. Esa opinión la relata Josep Pla en un extenso informe acerca de las 22 horas de conversación que mantuvo con Tarradellas en enero de aquel año, por encargo de Jaume Vicens Vives. Pla, que cultivó con maestría el genero literario del retrato, se declara impresionado por la singularidad de un personaje del exilio que contempla las cosas permanentemente desde el punto de vista de la estabilidad de la sociedad, que se manifiesta siempre contrario a cualquier acción inútil que pudiera perturbar el terreno del posible entendimiento entre Cataluña y el Estado español, contrario a complicar las cosas, a hacerlas más difíciles, o a cosechar éxitos fáciles con declaraciones románticas. Salvada la distancia entre la transición y la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, un ejemplo de talante negociador a tener presente en los momentos actuales.

Josep Lluís Sureda es catedrático jubilado de Economía Aplicada de la Universidad de Barcelona.