La guerra por el dinero de todos

Han pasado 25 años y de la fachada del complejo autonómico español continúa colgado el gran cartel: "En construcción". Podría ser una metáfora de esta España metida en obras y poblada de grúas que se yerguen por su geografía como un monumento a los tiempos. Pero si el cartel sigue ahí, tal cual, es más bien porque algunos de los vecinos del edificio en cuestión, dos de los más ricos y nacionalistas, habría que decir, no están de acuerdo con la situación que les ha deparado el proyecto original, uno de los más ambiciosos de Europa, y porque el arquitecto del Estado, que sigue abierto a nuevas reformas, tampoco encuentra el modo y manera de contentar a todos y de garantizar, al mismo tiempo, el funcionamiento general del inmueble.

Cuando se suponía que debía acometerse el cierre final de la obra con la conversión del Senado en Cámara de las autonomías y otros ajustes, han resurgido las tensiones centrífugas y la huida hacia adelante de aquellos que, en realidad, quieren poner casa aparte, o que en su razonado propósito de alcanzar la desahogada situación financiera de las comunidades vasca y navarra anuncian reformas estructurales que el resto del vecindario percibe como molestas y perjudiciales. Vuelven los recelos y agravios comparativos, asoman viejos y renovados temores sobre la viabilidad futura de un modelo, prácticamente federal, que en el terreno de la descentralización se ha demostrado generalmente acertado, aunque no exento de vicios, abusos y lagunas.

La "nueva transición autonómica" abierta con el anuncio de las reformas estatutarias dibuja, pues, un panorama problemático, sobre todo, aunque no sólo, por la pretensión del Gobierno catalán de poner límites -un tope máximo del 50% de la recaudación, según la propuesta de la semana pasada- a la aportación que los ciudadanos de esa comunidad realizan al Estado con sus impuestos. El conflicto en el terreno de la financiación autonómica está servido, antes de que Bruselas reduzca, drásticamente, los 7.700 millones de euros en ayudas estructurales que destina anualmente a España.

Desde que el presidente de ERC, Josep Lluís Carod Rovira, dijo aquello de que "todos los años se nos van dos billones [de pesetas] a Madrid" y desde que el Gobierno tripartito catalán anunció que la reforma del sistema de financiación es una parte sustantiva de su proyecto de nuevo estatuto, el resto de los ejecutivos autonómicos ha movilizado a sus contables, temerosos de que la adjudicación a Cataluña de un trozo mayor de la tarta común acarree la mengua de sus respectivas participaciones. Como la "guerra de las balanzas fiscales" (la relación entre lo que el Estado recauda en cada comunidad y lo que el Estado revierte a cada comunidad) parece inevitable, todo el mundo se arma de cifras e imaginativas fórmulas de cálculo para librar en las mejores condiciones técnicas la gran batalla de la financiación autonómica que se vislumbra en el horizonte.

"Balanza fiscal" y "territorialización" (territorialización del gasto, del ingreso, de las inversiones públicas...) son palabras de moda ahora mismo en España y no sólo en los restringidos ámbitos administrativos y académicos. En Barcelona, se puede asistir a una discusión de bar en la que los parroquianos y el camarero manejan resueltamente el término "balanza fiscal" como prueba suprema del pretendido expolio económico a que estaría sometida la sociedad catalana. Hasta ese punto llega el convencimiento de que Cataluña sale muy perjudicada en el reparto de la tarta autonómica.

Una política acorde al interés general

El expolio fiscal es, precisamente, el título del último libro que acaba de editarse bajo la intención de demostrar que el Estado esquilma a los catalanes. Y en Andalucía, políticos de ubicaciones tan dispares como Manuel Clavero, Alejandro Rojas Marcos, Rafael Escudero y Miguel Ángel Arredonda han creado la plataforma "Andaluces Levantados" para frenar la iniciativa de la Generalitat e impedir un posible arreglo entre los socialistas andaluces y catalanes. "Pretendemos dar un aldabonazo, decirles: Ojo, que sabemos lo que preparáis. Queremos evitar que el PSA y el PSC apañen una fórmula que suponga más dinero para Cataluña y, claro, menos dinero para nosotros y para el resto de España", dice Miguel Ángel Arredonda, ex presidente del Partido Andalucista.

En poco tiempo España se ha alzado con el récord mundial en el cálculo de balanzas fiscales territoriales, 35 hasta ahora. Y es que fuera de nuestro país la elaboración de balanzas fiscales territorializadas no pasa de ser un ejercicio puramente académico, carente de significación política. "Establecer la balanza fiscal de una comunidad es como pretender calcular la felicidad", apunta José Víctor Sevilla, economista, ex secretario de Estado y uno de los mayores especialistas españoles en política fiscal. "El saldo de las balanzas fiscales", explica, "es consecuencia directa de las políticas que deciden las Cortes y aplica la Hacienda central. Son políticas que siguen los criterios de interés general y no tienen nada que ver con los territorios, ni con una negociación entre gobiernos. Esas políticas hacen que dos personas de idéntica renta paguen lo mismo, independientemente de sus lugares de residencia. Y lo mismo sucede con las pensiones. En consecuencia", subraya, "los saldos fiscales no pueden jamás asociarse a políticas territoriales discriminatorias".

Entre los expertos consultados hay una opinión general de que la utilización de las balanzas fiscales en el debate político es una aberración, una broma peligrosa que fomenta los agravios gratuitos interterritoriales, además de inducir al equívoco de presentar el pago de los impuestos, algo estrictamente personal, como un gesto de solidaridad de las comunidades ricas hacia las comunidades pobres. De acuerdo con estas opiniones, el comportamiento del Ejecutivo catalán en esta materia no sería diferente al del contribuyente con posibles que saliera a la plaza pública a denunciar que su balanza fiscal es negativa porque paga demasiados impuestos y utiliza poco los servicios de sanidad y educación públicas. "No hay comunidades que paguen al Estado, ésa es sólo una manera informal e incorrecta de hablar; tampoco hay comunidades que hagan un esfuerzo fiscal mayor que otras. Todo lo que hay", subrayan, "son contribuyentes catalanes, extremeños, andaluces..., que pagan más impuestos en la medida en que ganan más y que, a través del Estado, financian a otros catalanes, extremeños, andaluces..., que ganan menos".

¿Quién hace un esfuerzo mayor?

Como ejemplo, José Víctor Sevilla, director del equipo que elaboró el Libro Blanco del sistema de financiación autonómica en 1994 y coartífice de la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), contrapone el caso de un contribuyente que gana mucho y paga 20 al de otro que gana mucho menos y paga 10. Ésta es la pregunta que lanza al aire: "¿Quién de los dos hace un mayor esfuerzo fiscal?". Su respuesta está cargada de obviedad: "Cuando un rico paga más impuestos que un pobre no puede decirse que esté haciendo un mayor esfuerzo, porque si se le cobra más", indica, "es precisamente para que haga el mismo esfuerzo". A su juicio, "lo que habría que discutir, en todo caso, es si la política general de impuestos nos parece o no equitativa y si creemos que la política de gasto es o no suficientemente redistributiva", indica José Víctor Sevilla.

"El conocimiento de la balanza fiscal ayuda a conocer la realidad y a objetivar el debate político, pero, en efecto, no podemos basarnos en ella a la hora de abordar la reforma de la financiación autonómica o de fijar nuestra relación con el Estado", argumenta Antoni Castells, consejero de Economía de la Generalitat y responsable en el Gobierno tripartido catalán (PSC, ERC, ICV) de la elaboración y divulgación de las balanzas fiscales. Catedrático de Hacienda Pública y dirigente del PSC, Antoni Castells estima que el déficit fiscal de Cataluña se sitúa en torno al 7,5% del PIB de esa comunidad. Es un cálculo ponderado a partir de los diferentes resultados, en una horquilla que va del 6% al 9% del PIB, que arrojan los informes encargados a una serie de expertos catalanes. "De todas formas", destaca, "la discusión sobre una cifra concreta no nos lleva a ninguna parte, no podemos decir que tenemos el 7,5% del PIB de déficit y que hay que reducirlo al 4%. De lo que se trata es de fijar en el Estatuto unos criterios que nos permitan obtener los resultados".

Madrid es la que más aporta

La referencia al 4% no es casual, puesto que CiU ha propuesto que Cataluña aporte un 2% como pago por los servicios del Estado y otro 2% en concepto de solidaridad con las otras comunidades. De ahí el comentario irónico que circula a propósito de la "solidaridad" de los nacionalistas catalanes: "Bueno, el 2% siempre será bastante más que el 0,7% que las ONG reclaman para el Tercer Mundo". Tampoco el viceprimer secretario y portavoz del PSC, Miquel Iceta, cree provechoso adentrarse en el terreno de la discusión sobre las cifras: "Ha servido para que se entienda que Cataluña no sale beneficiada, pero a mí, francamente, el terreno de las balanzas fiscales no me gusta, como tampoco me gusta la expresión 'limitar la solidaridad', que me parece muy fea. La guerra de números", reitera, "no sirve para nada".

Se diría que el socialismo catalán marca distancias con el debate que él mismo ha promovido. ¿Tiene eso que ver con los resultados de los últimos estudios que, para perplejidad general en Cataluña, muestran que esa comunidad está muy lejos de ser la de mayor déficit fiscal? Porque de los análisis efectuados por el profesor de la Universidad de Valencia Ezequiel Uriel Jiménez, publicados por la Fundación BBVA en 2003 y de los que acaba de realizar para la Fundación Alternativas el investigador del Instituto de Análisis Económico del CSIC Ángel de la Fuente, se desprende que Madrid es, con gran diferencia, la comunidad que más soporta el déficit fiscal. "Madrid aporta el 15,94% de su PIB, seguida de Baleares (11,58%), Cataluña (8,04%), Aragón (2,24%,), La Rioja (1,26%) y la Comunidad Valenciana (0,49%). El resto son receptores netos", sostiene José Víctor Sevilla. Según sus cálculos, durante el periodo 1991-1996, Madrid aportó anualmente 322.283 pesetas por habitante; Baleares, 244.373; Cataluña, 161.123; Aragón, 40.662; La Rioja, 22.859, y Valencia, 7.657.

"Madrid tiene un déficit elevado", admite Antoni Castells, "pero los resultados varían mucho en función de la metodología que se emplee. Si se aplica el 'flujo de beneficio' (el gasto se asigna a la comunidad en la que reside el beneficiario, independientemente de donde se produce el servicio público o se realiza la inversión), entonces el déficit de Madrid es muy elevado, pero si adoptamos el criterio de que los gastos se imputan al territorio en el que se realizan, entonces el resultado cambia mucho", explica el consejero de la Generalitat, citando el estudio Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas (1991-1996), que él y otros cinco expertos elaboraron para la Fundación Carles Pi i Sunyer. Sin negar el efecto "capital de España", la concentración en Madrid de sedes ministeriales, de organismos públicos estatales y de funcionarios, Ángel de la Fuente juzga "disparatada" la metodología de imputar, en este caso, el gasto al territorio donde se realiza.

El gran secreto

Sea como fuere, la resistencia de la Administración central a hacer públicos los balances alimenta en Cataluña la sospecha de secretismo oficial y da pábulo a la tesis del expolio. José Víctor Sevilla ironiza largamente sobre esta creencia. "Se ha creado la idea de que el Estado guarda en un sótano el gran secreto de las balanzas fiscales por miedo a que se conozca el expolio de que es víctima Cataluña. ¡Pero si todos los informes, también los que han hecho por encargo de la Generalitat de Cataluña, están basados en los datos facilitados por el Gobierno central!".

En cualquier caso, la reforma catalana ha puesto a la defensiva al resto de las comunidades y aunque la trinchera acoge hoy por igual a las autonomías pobres, a las menos pobres y a las ricas (Madrid y Baleares fundamentalmente, porque Euskadi y Navarra van en esto por libre), cabe pensar que ninguna de estas últimas estará dispuesta a renunciar a las ventajas que pueda obtener Cataluña. De la misma manera que tampoco el Ejecutivo catalán parece dispuesto a renunciar a los niveles de gasto público por habitante -"un 70% más que la media española", según Antoni Castells- de que disfrutan vascos y navarros.

El problema es que los Presupuestos del Estado se resentirían gravemente de su función de redistribución solidaria para con otras regiones, si Cataluña, que pesa más de 3 veces lo que Euskadi en términos de renta e impuestos, redujera su contribución hasta situarse en los parámetros de las autonomías forales. Y, por supuesto, los expertos aseguran que la generalización del cupo vasco acarrearía directamente la bancarrota del Estado. De acuerdo con los cálculos de José Víctor Sevilla, con la generalización del cupo vasco, el Estado habría dejado de ingresar en 1997 más de dos billones de pesetas. Es una cifra similar a la que arrojó el estudio realizado en 1995 por los especialistas Ignacio Zubiri y Mercedes Vallejo para la Fundación BBVA. Así que la asimetría original del modelo de Estado de las autonomías: el Concierto vasco y el Convenio navarro, está ahora pasando una factura altamente desestabilizadora.

No se han reducido las diferencias

En este país escaso de símbolos compartidos -el toro, que no tiene por qué ser un símbolo de la extrema derecha, ha encontrado en el burro a su oponente catalán-, e históricamente atormentado por la pregunta de "¿qué es España?", los grandes mecanismos de cohesión no son otros que el sistema impositivo común y la protección social. La existencia de una caja única hace que se produzca un gran transvase de recursos entre los ciudadanos de los distintos territorios. Mientras la Administración central gestiona a través de la Seguridad Social la práctica totalidad de las prestaciones sociales (pensiones, desempleo, subvenciones, ayudas), los Gobiernos regionales gestionan la sanidad y la educación con los fondos que la propia Administración general les transfiere para cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada región y sus ingresos tributarios y con el obtenido de la recaudación de los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado.

Las grandes cifras del Estado ilustran sobre el peso de la protección social. El estudio de los años 1990-1997 muestra que casi un tercio del Presupuesto fue destinado al pago de pensiones y subsidios de desempleo y otro tercio a financiar los gastos, fundamentalmente de sanidad y educación (equivalentes a seis billones de pesetas en 1999), de las autonomías. Puede decirse que el sector público ofrece un nivel más o menos parecido de servicios y gasto social en todas las regiones.

Con todo, y por mucho que desde los nacionalismos se imaginen lo contrario, el Estado de las autonomías no ha logrado reducir significativamente el diferencial de renta entre las comunidades españolas, ni tampoco el de los recursos por habitante. Según el profesor Ángel de la Fuente, doctor en Economía por la Universidad de Pennsylvania, el principal problema que arroja el análisis de la experiencia autonómica es, precisamente, el las diferencias territoriales existentes en términos de financiación por habitante, diferencias que inciden directamente en la calidad de vida de los ciudadanos. Los estudios recientes llevados a cabo por Doménech, Jimeno y el propio De la Fuente muestran, por ejemplo, que esas disparidades de financiación por habitante se trasladan al gasto educativo y que esta realidad tiene, a su vez, un efecto detectable en los niveles de éxito académico y sobre las tasas de acceso a los niveles educativos no obligatorios.

El velo de la ignorancia

Por eso, hay un punto de autocomplacencia gratuito en los líderes autonómicos que atribuyen los buenos resultados exclusivamente a la bondad de su gestión. El análisis de la financiación territorial por habitante muestra que el País Vasco y Navarra ocupan las primeras plazas, a gran distancia de las otras autonomías: Madrid, Cataluña y Baleares, con las que conforman el pelotón de cabeza en renta per cápita. "Lo cierto es que el sistema no se ha revelado como un instrumento eficaz de nivelación", reconoce José Luis Méndez, secretario de Estado de Administraciones Públicas. Para cumplir con el mandato constitucional de igualdad, solidaridad y autonomía, el Estado no puede ir más allá, pero tampoco nada menos, de asegurar que todos los ciudadanos, nazcan en donde nazcan, vivan donde vivan, tengan asegurados un nivel mínimo de servicios de sanidad, educación y de protección social.

Aunque se trata de un ejercicio mental más difícil de ejercer, quizás, por los nacionalistas, Ángel de la Fuente sugiere a los políticos que apliquen la teoría del "velo de la ignorancia" creada por el filósofo norteamericano John Rawls. Consiste en ponerse en el lugar de un ciudadano condenado a elegir por sorteo su lugar de residencia. "A ese ciudadano le preocuparían tres cosas", indica el investigador del CSIC. "Primero, que los impuestos que tuviera que pagar y las prestaciones a las que tuviera derecho no dependieran excesivamente del resultado del sorteo. Segundo, que el Gobierno regional que le tocara en suerte tuviera un margen de autonomía y los incentivos suficientes para poder hacer su propia política. Y tercero, que si la suerte le resultara adversa y le correspondiera una región desfavorecida o en crisis, siempre pudiera contar con la ayuda del Estado".

MAÑANA, CAPÍTULO 2: El Estado menguante