España, ante el futuro de la política de cohesión comunitaria

La política de cohesión de la Unión Europea, instrumentada mediante los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, ha sido claramente beneficiosa para la economía española. En un reciente trabajo, estimamos que las ayudas recibidas entre 1989 y 2006, casi 100 millardos de euros a precios de 1999, habrán mantenido la tasa de crecimiento real del PIB 0,4 puntos porcentuales por encima de la que se hubiese dado en su ausencia. Dicho de otra forma, las ayudas comunitarias habrán contribuido a la convergencia real de nuestro país con la media europea en casi 6 de los 15 puntos en los que ha avanzado el PIB por habitante desde 1989 hasta hoy una vez ajustado por poder de compra (ver gráfico). El avance debido a las ayudas estructurales equivale a unos 638 euros a precios de 1999 por persona y año. Asimismo, estimamos en 300.000 los empleos que las ayudas comunitarias habrían creado o mantenido, por término medio, a lo largo del periodo, además de otros efectos adicionales sobre la productividad (un 40% de su crecimiento en el periodo), la acumulación de capital privado (un 40%) o el capital público (un 30%).

La negociación de las perspectivas financieras para 2007-2013 se encuentra en estos momentos en su fase inicial, pero tras la ampliación, el progreso relativo de la economía española y dado el límite de recursos del 1,24 del PIB comunitario, que incluso podría disminuir, es ineludible que las ayudas recibidas por España hasta 2006 se reduzcan de manera significativa. La propuesta de la Comisión (marzo de 2004), puede interpretarse de diversas maneras, pero podría implicar el paso de los 60,2 millardos de euros (a precios de 2004) de la Agenda 2000, para 2000-2006, a unos 36,3 millardos de euros. Ello es así por diversas razones. En primer lugar, España perdería el Fondo de Cohesión, unos 12,4 millardos en 2000-2006. Por otra parte, Castilla y León, Canarias y Valencia dejarían de percibir las ayudas a causa de su convergencia natural, unos 13,2 millardos de euros, aunque recibirían 4,6 millardos en ayudas transitorias hasta 2013. Finalmente, Asturias, Murcia, Castilla-La Mancha y Ceuta y Melilla perderían unos 7,1 millardos de euros debido a la ampliación (convergencia estadística), aunque igualmente recibirían 4,7 millardos en ayudas transitorias hasta 2013. Cantabria dejaría de recibir las ayudas transitorias a las que tiene derecho hasta 2006, debido a su convergencia natural antes de 2000 y solamente seguirían siendo regiones del Objetivo 1 Andalucía, Extremadura y, a duras penas, Galicia.

La propuesta de la Comisión puede calificarse como "generosa" y cuesta imaginar que el Consejo acabe adoptándola sin recortes, de manera que representa un escenario más bien optimista. Sus efectos sobre la convergencia real, junto a los de otros escenarios alternativos, se muestran también en el gráfico en el que se advierte que, respecto a una continuación de las actuales perspectivas financieras, representarían una pérdida de unos 2 puntos porcentuales, aunque ello no impediría que la convergencia real de la economía española siguiese avanzando a buen ritmo de mantenerse su dinamismo relativo como en el pasado reciente. De producirse un escenario peor para las perspectivas 2007-2013 en lo que concierne a nuestro país, por ejemplo, la ausencia de ayudas transitorias o una reducción equivalente, las ayudas totales podrían disminuir hasta los 27 millardos de 2004, un 45% de los importes de la Agenda 2000. Ello, como se aprecia en el gráfico, restaría 1,5 puntos adicionales a la convergencia real de la economía española.

Frente a los posibles efectos negativos derivados de un ajuste ineludible, hemos de comprender por qué éste se produce y tratar de "limitar los daños" que razonablemente se puedan limitar buscando de manera activa alternativas fuera de una lógica que está llamada a estrecharse, como decimos, ineludiblemente. España no pierde las ayudas porque se las arrebaten los nuevos miembros. Pierde una buena parte de ellas porque las que han disfrutado en el pasado algunas de sus regiones han surtido sus efectos de convergencia y ya no son aplicables a aquéllas. Esto es, en realidad, un éxito y más vale que haya sucedido así. También deja de recibir parte de las ayudas debido al efecto estadístico que provoca la ampliación, que no es enteramente artificial, pues también representa un caso genuino de cohesión y solidaridad con los nuevos miembros, mucho más pobres.

Finalmente, algunos países y muchos expertos cuestionan el excesivo sesgo regional que la política de cohesión comunitaria ha venido adquiriendo y, junto a la necesidad de cambiar de raíz las subvenciones agrícolas, y reducirlas sustantivamente, abogan por un replanteamiento a escala estatal de las ayudas estructurales y su orientación decidida hacia los objetivos de Lisboa, tal y como defiende el Informe Sapir. La economía europea presenta desde hace unos años un pésimo balance en materia de crecimiento y productividad y no digamos si se la compara con la economía americana. Por ello es muy importante que los instrumentos que posee el presupuesto comunitario se orienten hacia estos objetivos, aunque para lograrlo deban reformularse las intervenciones agrícolas y regionales. El techo de recursos es muy estricto y no aumentará en las negociaciones que se avecinan. De hecho, algunos países jugarán la baza de su disminución al 1% del PIB para orientar la negociación hacia un cambio radical de las prioridades.

Volviendo a la perspectiva desde España, la defensa del actual nivel de ayudas estructurales y de cohesión es una causa perdida, que, sin embargo, parece tener muchos abogados a los que convendría recordar que algunas ayudas desaparecen porque ya han cumplido su objetivo, aunque nuestras regiones menos desarrolladas no hayan sido tan exitosas como Irlanda. Aragón, por ejemplo, que en el pasado ha clamado por ayudas equivalentes a las del Objetivo 1, debería haber sido mucho más pobre para merecerlas, lo que no hubiera aceptado de habérsele ofrecido el cambio. Pero el mantenimiento de las ayudas en las tres regiones que continuarán siendo Objetivo 1 y la obtención de ayudas transitorias para, especialmente, las que han sufrido el efecto estadístico constituirán previsiblemente el núcleo de la estrategia negociadora española. Dadas las incertidumbres que pesan sobre las ayudas de los restantes objetivos y del Fondo de Cohesión, de las que se benefician también las demás regiones, la posición española tendrá que contemplar una mezcla de pragmatismo, reivindicación y visión de futuro nada fácil de lograr sin un debate amplio y crítico sobre la experiencia en esta materia hasta la fecha y las alternativas a los posibles resultados de las negociaciones a lo largo del año 2005.

Simón Sosvilla Rivero es investigador de FEDEA y profesor titular de Economía en la Universidad Complutense de Madrid. José A. Herce es director de FEDEA y profesor titular de Economía en la Universidad Complutense de Madrid.