El presidencialismo palestino

La democratización de Palestina puede ser aún más decisiva que la de Irak para la pacificación de Oriente Medio. Pero las elecciones del próximo 9 de enero serán, en el mejor de los casos, sólo el inicio de la transición. Las primeras elecciones presidenciales y parlamentarias (del llamado Consejo Legislativo) tuvieron lugar en enero de 1996, tras los acuerdos de Oslo entre palestinos e israelíes. La elección presidencial de Arafat fue acompañada entonces por la fabricación de una mayoría parlamentaria de su partido, Al Fatah, que obtuvo sólo el 31% de los votos pero fue muy sobrerrepresentado por un anacrónico sistema electoral de mayoría relativa en distritos multinominales. Los mandatos correspondientes terminaron en 2000, pero fueron prorrogados implícitamente debido a la situación de emergencia y conflicto, que enseguida se agravó con el fracaso de las nuevas negociaciones en Camp David y la segunda Intifada.

La democratización de Palestina puede ser más decisiva que la de Irak para pacificar la región

El Consejo Legislativo elaboró muy pronto un proyecto de Constitución, pero Arafat no lo ratificó hasta 2002 y aun así fue modificado al año siguiente. La elaboración de la Constitución palestina, que ahora está en vigor provisionalmente hasta que se declare el Estado independiente, comportó un sostenido forcejeo entre el presidente y los parlamentarios con respecto a la división de poderes. Los parlamentarios consiguieron introducir la figura de un primer ministro, que debería obtener la confianza y estar sometido a la censura de una mayoría del Consejo, como en un régimen parlamentario. Sin embargo, Arafat consiguió que el reparto fuera bastante favorable a la presidencia, más de lo habitual en regímenes democráticos semi-presidenciales al estilo francés e incluso más de lo que está formalmente establecido en varias de las constituciones autoritarias vigentes en países árabes.

Según la Constitución, el presidente de Palestina cuenta, en primer lugar, con los poderes básicos en todo régimen presidencial: la dirección de las Fuerzas Armadas y el veto de las leyes aprobadas por el Consejo (que éste sólo podría superar con una mayoría cualificada). Pero a ellos se añade en este caso el poder de dictar decretos legislativos, la facultad de "dirigir el Gobierno" y la posibilidad de declarar el estado de emergencia sin necesidad de que lo apruebe el Consejo. Hace sólo un año y medio que, como consecuencia de la Hoja de Ruta aprobada por la ONU, los EE UU, la UE y Rusia, Arafat puso en marcha la disposición constitucional por la que debía nombrar un primer ministro y traspasarle algunos poderes. Sin embargo, Arafat se negó repetidamente a ceder tanto el control de las fuerzas de seguridad, que es el instrumento básico para una pacificación interior, como la representación exterior para negociar con Israel, por lo que la violencia persistió y el proceso político siguió bloqueado.

La desaparición de Arafat ha creado una oportunidad imprevista. La próxima elección presidencial parece ya casi ganada por Mahmud Abbas (alias Abu Mazen), que fue precisamente un efímero primer ministro frustrado por el presidencialismo de Arafat y es ahora el líder de Al Fatah. Su victoria se deberá en gran parte a la retirada de su mayor rival potencial en el seno de Al Fatah y a la abstención de los islamistas violentos de Hamás, que han reconocido que un presidente de su tendencia no sería siquiera aceptado como negociador por Israel.

El nuevo presidente de Palestina tendrá a su lado el Consejo elegido hace ya nueve años, en el que contará con una mayoría absoluta de su partido y ante el que podría hacer valer también una mayor legitimidad electoral, ya que ahora no habrá nuevas elecciones parlamentarias. Paradójicamente, podrá apoyarse en los instrumentos del presidencialismo que Arafat consiguió retener para nuevos objetivos de pacificación interior y negociación exterior. Hay ahora una amplia expectativa de que una alta concentración de poderes en el nuevo presidente podría desencallar el proceso que quedó interrumpido hace cuatro años y favorecer la transición. Si así fuere, esto mostraría que, en el último periodo, la personalidad de Arafat se había convertido en un gran obstáculo para la causa palestina que durante tantos años él simbolizó y dirigió, ya que precisamente por haber acumulado tantos poderes, casi todo dependía de él. La misma concentración de poder que permitió a Arafat bloquear las reformas interiores y las negociaciones para la paz con Israel, podrían permitir a su sucesor hacer todo lo contrario.

No sería ésta, sin embargo, una buena fórmula para una fase posterior de liberalización y democratización. Existe una cierta opinión favorable a los cirujanos de hierro para la introducción de cambios drásticos, pero la concentración de poder presidencialista es siempre una pésima fórmula para consolidar una nueva democracia, como se ha demostrado, por ejemplo, en América Latina y en Europa del Este en los últimos decenios. Un régimen parlamentario con representación proporcional y multipartidismo, en cambio, forzaría que los diversos partidos palestinos compartieran el poder y facilitaría mucho más que las facciones radicales sustituyeran el terrorismo por la acción institucional. Como proyecto democrático, Palestina tiene todavía muchas carencias, incluidas la ausencia de regulación de la libertad de expresión y de otros derechos básicos, la difundida corrupción administrativa y la frecuente arbitrariedad policial. Como ejemplo para el resto del Oriente Medio, Palestina puede ser la pieza clave, pero probablemente después de esta elección le quedará todavía un buen trecho por recorrer.

Josep M. Colomer es profesor de investigación en Ciencia Política del CSIC.