Constitución y reforma de la financiación autonómica

La reforma de la financiación autonómica puede entrar en la agenda política del Gobierno de Rodríguez Zapatero con mejores perspectivas que las de experiencias pasadas. No quiero menospreciar los progresos alcanzados en los últimos veinticinco años, principalmente por lo que hace a la igualación de los recursos por habitante puestos a disposición de las Comunidades Autónomas (CC AA) de régimen común para la financiación de sus competencias. Sin embargo, a mi entender, muchos de los esfuerzos consumidos durante ese periodo en la reforma de la financiación autonómica se aplicaron a problemas tal vez importantes, como la inasequible corresponsabilidad fiscal, pero secundarios para una buena ejecución del mandato constitucional de construir un sistema equitativo y eficiente de financiación de todas las CC AA. Éste fue el reto planteado a la Hacienda Pública española, no por el capricho disgregador de nadie, sino por el voto ciudadano a favor de la Constitución de 1978, y de los Estatutos de Autonomía que la siguieron. A juzgar por los prolegómenos de debate que se han reflejado hasta ahora en la prensa, hoy parecen reunirse las condiciones necesarias para que la reforma pueda abordar dos cuestiones casi inéditas, y sin duda delicadas, que poseen un significado crucial para la realización del mandato constitucional. Me refiero a la convergencia o equiparación de resultados entre la financiación de régimen común y la de régimen foral y a la colaboración de las CC AA en la gestión de los recursos tributarios del Estado.

La iniciativa del presidente de la Generalitat Pasqual Maragall de abrir el debate sobre estas dos cuestiones no debiera minusvalorarse como manifestaciones de la falta de solidaridad de Cataluña, ni como ataques al régimen de Concierto Económico del País Vasco. Se trata de dos cuestiones, no relacionadas de modo inmediato con el incremento de financiación de la Generalitat de Cataluña, pero cuyo hondo calado en relación con la equidad y la eficiencia del conjunto del sistema de financiación autonómica merece el esfuerzo de todos para que no se frustre la oportunidad de un debate riguroso. Las reacciones que las iniciativas del presidente Maragall han provocado, a un lado y otro de la barricada, demuestran que el fracaso de esta oportunidad es un riesgo contra el que es necesario prevenirse. Sin embargo, a mi entender, es fácil advertir que lo fundamental de estas iniciativas de Maragall consiste en reivindicar, en beneficio de todas las CC AA, que la futura reforma del sistema de financiación autonómica incorpore dos principios que la Constitución estableció y que habían sido preteridos hasta ahora, probablemente, ante las urgencias de la puesta en marcha de dicho sistema y la predisposición de algunos protagonistas hacia el regateo corto de miras.

Uno de los principios constitucionales reivindicados es la prohibición de que "las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas" puedan implicar "privilegios económicos o sociales" (artículo 138.2 de la CE). A este respecto, considero significativas las réplicas, un tanto airadas, del gobierno vasco y de la patronal Confebask ante la propuesta, asumida también por el presidente de la Junta de Andalucía, de promover, de modo gradual y en un periodo más o menos largo, la convergencia de resultados entre los dos regímenes de financiación reconocidos en la Constitución. Esta propuesta no cuestiona para nada el régimen de Concierto del País Vasco, ni reivindica su aplicación a otras CC AA. En cambio, como es obvio, presupone que la aplicación de este régimen, tal como se ha realizado hasta el momento, ha desembocado en una financiación privilegiada del País Vasco y aboga por corregir una situación que es incompatible con la prohibición constitucional de privilegios económicos derivados de las diferencias entre los Estatutos de Autonomía. La réplica del gobierno vasco al presidente Maragall, ciertamente, rechaza que Euskadi venga disfrutando de una financiación privilegiada, aunque la ausencia de equidad en el funcionamiento actual del sistema de financiación de las CC AA sea un hecho relativamente fácil de verificar por lo menos en el orden de magnitudes. A este respecto, el gobierno del lehendakari Ibarretxe puede remitirse, por ejemplo, a los datos que figuran en un estudio sobre esta cuestión publicado recientemente por el profesor Ignacio Zubiri, director del Departamento de Hacienda Pública y Derecho Fiscal de la Universidad del País Vasco. [Papeles de Economía Española, número 99, 2004]

Claro está que el núcleo duro de la réplica del gobierno vasco a la propuesta de convergencia de resultados entre los dos regímenes de financiación no hay que buscarlo en el terreno de los datos, pese a que utilizó algunos en un argumento marginal y poco riguroso, por decirlo suavemente. El núcleo duro de la réplica se encuentra en la invocación de la singularidad del régimen de Concierto Económico, que "hunde sus raíces en la historia" y fue reconocido en la Constitución y restaurado por el Estatuto de Autonomía. Esta tentativa de desplazar el debate al terreno de la mitografía histórica, tan grato a algún sector del nacionalismo vasco que no a todo el nacionalismo, parece sugerir que el régimen de Concierto constituye una especie de versión actualizada de "la hidalguía universal", que llenó de blasones las casonas de los territorios históricos y eximió de "pechar" con los tributos que pagaban el común de los mortales del Reino de Castilla. Si esto fuere así, a quienes han reaccionado airadamente ante la propuesta de equiparación de resultados del presidente Maragall, les vendría bien el consejo de prudencia política que Pablo de Alzola, gran negociador del segundo Concierto establecido en 1887, dirigía unos veinte años más tarde a quienes enarbolaron la bandera de la restauración foral con motivo del proyecto de ley de Administración Local del gobierno Maura. Alzola consideraba poca toda prudencia porque "el buen sentido aconseja que las situaciones privilegiadas se mantengan a fuerza de tacto, discreción, prudencia y firmeza, sin jugar con fuego ni exponerlas a azares ni aventuras".

La realidad histórica es que, después de la ley abolitoria de los fueros de 1876, más dura que la de 1839, los defensores de la reintegración foral estaban cargados de razón cuando contemplaban el Concierto como un hecho impuesto por las circunstancias del momento y sostenían que no podía asimilarse a los derechos históricos. Por otra parte, es bien sabido que el territorio del conjunto de Euskadi, como titular de derechos históricos, sólo hunde sus raíces en los Estatutos de Autonomía derivados de las Constituciones de 1931 y 1978, porque los titulares de los derechos históricos durante el antiguo régimen fueron los municipios vascos y, desde 1839 a 1878, la titularidad se trasfirió a las tres Diputaciones forales, y luego provinciales, instauradas en los territorios históricos del Señorío de Vizcaya y de las provincias de Álava y Guipúzcoa, donde sigue residiendo. Matizaciones historiográficas aparte, en cualquier caso, que otras CC AA sostengan que los resultados del Concierto son consecuencia, principalmente, de algo tan actual como el contenido y la ejecución de los pactos sobre el Cupo del País Vasco, no constituye una intromisión inadmisible en los asuntos privativos del gobierno vasco. Además, si la aplicación actual del régimen de Concierto produce una distribución de recursos entre las CC AA que es incompatible con los criterios constitucionales de equidad, es legítimo sostener que hay que corregir estos resultados, un objetivo que puede alcanzarse, por cierto, respetando las singularidades del régimen de financiación del País Vasco.

El otro principio constitucional con un alto grado de inoperancia es el de la posibilidad abierta a las CC AA de actuar "como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos" (artículo 156.2 de la CE). La iniciativa del presidente de la Generalitat de profundizar en esta colaboración no debería despacharse con la imputación de que propone fragmentar la gestión tributaria en 17 reinos de taifas, o con la necedad de que todas las CC AA son libres de llamar agencias tributarias a los organismos que gestionan la miseria de sus impuestos propios o cedidos. Aunque son escasas las precisiones que se han divulgado, entiendo que la iniciativa propone potenciar la colaboración de las administraciones autonómicas en la gestión de los recursos tributarios del Estado que tiene a su cargo la Agencia del Ministerio de Hacienda. Que en el año 2003 el Consejo de Dirección haya celebrado dos sesiones plenarias y cuatro la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, órganos de participación de las CC AA en los servicios centrales de la Agencia estatal, sugiere que esta participación apenas ha servido para quedar informados, cosa siempre necesaria, de los proyectos y de los resultados de la gestión y del control tributarios. Hoy existen los recursos humanos, materiales y tecnológicos suficientes para que las CC AA puedan participar de un modo efectivo en la planificación estratégica de la Agencia Tributaria, y para que puedan tener acceso a un conocimiento directo de que la gestión y el control tributarios se realizan de manera homogénea en todo el territorio del Estado. Este objetivo, además, puede conseguirse sin menoscabo de la agilidad y de la eficiencia con que la Agencia Tributaria ha modelado sus actuaciones de gestión y de control tributarios en el impresionante desarrollo que la institución ha tenido desde su creación en 1991.

Sacar adelante una propuesta en el sentido indicado tiene, a mi entender, mayor envergadura que la convergencia de resultados entre el régimen común y el régimen foral con ser ésta importante. Junto con la recuperación de la transparencia sobre la distribución territorial del gasto público y con el conocimiento de las actuaciones de la administración central en las CC AA, en particular, los programas de inversiones en infraestructuras, es una de las condiciones necesarias para revitalizar el Consejo de Política Fiscal y Financiera, facilitando a los representantes de las autonomías la posibilidad de participar en pie de igualdad en el debate sobre las propuestas del gobierno central. En el fondo del escenario aparece un Senado reformado para servir de marco a debates bien informados sobre cuestiones que afectan decisivamente al desarrollo sostenido y equilibrado de las diferentes CC AA.

Josep Lluís Sureda, catedrático, fue asesor del presidente Tarradellas en las negociaciones para el restablecimiento de la Generalitat de Cataluña (junio-septiembre de 1977).