Kioto y la asignación de derechos

En el Protocolo de Kioto, el reparto de los derechos de emisión en el Plan Nacional de Asignación entre sectores e instalaciones, así como la imputación anual de los derechos del periodo 2005-2007, debe concretarse antes del 1 de octubre de 2004. El Plan Nacional de Asignación es el primer paso para la puesta en marcha del mercado de emisiones de CO2 el 1 de enero de 2005. Desde ese momento, ciertas actividades productivas -generación eléctrica, siderurgia, cemento, vidrio, papel, cal- precisarán permisos o "derechos de emisión".

En caso de que las emisiones superen la cuota de derechos, el emisor tendrá que adquirir derechos o soportará una multa; con emisiones por debajo de los derechos asignados, la empresa podrá vender los derechos o acumularlos para el año siguiente. Los derechos podrán intercambiarse en la Unión Europea.

La imposición de restricciones al carbón a través de la compra de derechos puede encarecer la factura eléctrica

La escasez de derechos puede derivar en comportamientos especulativos sin beneficios medioambientales

Una asignación restrictiva obligaría a las empresas españolas a comprar derechos de emisión al resto de las europeas

Además de la reducción de emisiones, la UE contempla otros mecanismos de cumplimiento de Kioto que empezarán a funcionar a partir del año 2007. Tales instrumentos se definen como 1) Implantación Conjunta, que establecen créditos de emisiones a cambio de la realización de proyectos de reducción de emisiones o de absorción de carbono de la atmósfera, y 2) Mecanismos de Desarrollo Limpio, que otorgan créditos a proyectos que disminuyan las emisiones en países en vías de desarrollo.

Es razonable esperar que en la propuesta del Plan Nacional de Asignación para España el Gobierno tenga en cuenta dos cuestiones. En primer lugar, es relevante nuestro grado de eficiencia energética, es decir, si contaminamos en términos relativos más o menos que nuestros socios comunitarios. El Plan exige anticipar las necesidades de emisiones de los sectores productivos afectados y una asignación de derechos restrictiva, que puede penalizar gravemente sectores cuya eficiencia energética es óptima. En segundo lugar, se conocen propuestas de planes de asignación de otros países, y no parecería razonable que la propuesta española adoptara posiciones extremas. Veamos ambos aspectos.

El objetivo de reducción de emisiones impuesto por el Protocolo de Kioto a la UE exige que en el año 2012 se emitan un 8% menos de gases de efecto invernadero que en 1990. La Directiva Europea que ratifica el Protocolo reparte este objetivo entre los países miembros, de forma que España puede aumentar un 15% sus emisiones de CO2. La utilización de las emisiones de 1990 en términos absolutos, sin tener en cuenta comparación alguna sobre el nivel de emisiones por habitante o por unidad de PIB, tiene como consecuencia que el cumplimiento por países suponga niveles de eficiencia energética muy diferentes.

En España, según la Agencia Europea de Medio Ambiente, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) se encontraban en 2001 un 33% por encima del año 1990. La desviación sobre el objetivo del 15% podría interpretarse como un reflejo de ineficiencia energética. Nada más lejos de la realidad. Nuestras emisiones por habitante se sitúan por debajo de la media de la UE de los Quince (9,5 Tm equivalentes de CO2 frente a 10,8 Tm). Las emisiones por unidad de PIB en España son inferiores a las de Grecia, Portugal, Irlanda y Bélgica.

El aumento de nuestras emisiones desde 1990 en todos los sectores afectados por la Directiva ha sido sustancialmente inferior al de la demanda de sus productos, lo que ha dado lugar a una menor tasa de emisiones por unidad de producto. En el sector eléctrico, las emisiones han aumentado un 30% en un contexto de aumento de su demanda del 60%. En los próximos años, las inversiones en centrales de generación eléctrica con tecnologías de bajas o nulas emisiones por kWh, -ciclos combinados y parques eólicos- mantendrán la senda de reducción de emisiones por kWh.

Comparada nuestra posición con la de nuestros socios, cabe analizar los planes nacionales de asignación -definitivos o en borrador- de otros países miembros. La mayor parte de los publicados tienen en común: 1) asignación gratuita de los derechos, frente a la opción de adjudicación parcial por subasta; 2) asignación entre sectores en función de emisiones históricas más esfuerzo potencial de reducción de emisiones en cada sector, y 3) asignación entre instalaciones en función de emisiones históricas.

El plan español debe avanzar en el cumplimiento del objetivo de emisiones planteado por la Directiva para 2012, siendo fiel a estas pautas generales. No tendría sentido que en un mercado cada vez más globalizado, nuestro país pusiese en marcha planteamientos más restrictivos que los adoptados por nuestros socios, sobre todo teniendo en cuenta que nuestra posición relativa está en la media de la UE.

Una asignación de derechos relativamente más restrictiva que en nuestro entorno obligaría a la compra de derechos de emisión por parte de las empresas españolas al resto de las europeas. La adopción de una posición comparativamente más restrictiva por nuestro país no tendría como consecuencia una reducción de las emisiones globales, sino que, paradójicamente, puede originar un aumento de las mismas. La posible deslocalización de industrias supondría el traslado de la producción a áreas con menor eficiencia energética que, para producir lo mismo, generarían un nivel de contaminación superior.

El argumento de concentrar el mayor esfuerzo de reducción de emisiones en sectores con una menor exposición al comercio exterior, como es la generación eléctrica, resulta cuestionable. En primer lugar, la garantía de suministro no puede desvincularse de la equilibrada diversificación de fuentes de energía primaria que caracteriza nuestra producción eléctrica actual. Las directrices de planificación energética ya proponen la utilización del gas natural y las energías renovables para las nuevas centrales. Forzar una drástica reducción de la utilización del carbón supondría escorar nuestra dependencia energética hacia una fuente de energía como es el gas natural con un número de países suministradores limitado. En segundo lugar, es difícil imaginar que la imposición de restricciones a la utilización del carbón a través de la compra de derechos no repercuta en un encarecimiento de la factura eléctrica. Si ésta fuera nuestra única alternativa para cumplir el compromiso de Kioto, no habría discusión. Pero no debe ser así cuando otros países, como Alemania e Italia, se están planteando la construcción de nuevas centrales eléctricas de carbón.

La asignación de derechos de emisión se perfila como un delicado instrumento de política industrial en el que un planteamiento restrictivo no está exento de riesgos. Un entorno de escasez de derechos o de desequilibrios en su reparto puede derivar en el periodo 2005-2007 en comportamientos especulativos sin beneficios medioambientales, y con efectos no neutrales en nuestro crecimiento económico y en la competitividad de nuestras empresas. Los mecanismos de flexibilidad definidos por el Protocolo de Kioto (sumideros de CO2 y proyectos medioambientales en el exterior) permiten definir estrategias comprometidas con el cumplimiento de Kioto y compatibles con un entorno de confianza en los sectores afectados.