Comisión 'versus' Ecofin: consecuencias jurídicas y políticas

El autor analiza las razones que han movido a la Comisión a recurrir contra el Ecofin por el incumplimiento del Pacto de Estabilidad, y asegura que esos recursos forman parte del juego institucional. A su juicio, ello ayudará a clarificar puntos del citado acuerdo y servirá para una reforma futura.

El problema del procedimiento por déficit excesivo es que está formulado de una manera muy ambigua

Existen bastantes motivos para pensar que el Tribunal de Justicia comunitario no anulará la decisión del Ecofin

A pesar de su nombre, el Pacto de Estabilidad es mucho más que un simple pacto político. Efectivamente, el Pacto está compuesto, fundamentalmente, por una resolución del Consejo Europeo, de 17 de junio de 1997, cuya naturaleza jurídica es dudosa, pero también por dos reglamentos del Consejo de la Unión Europea (1466/97 y 1467/97) que, sin duda alguna, constituyen derecho en el sentido más pleno y amplio del término: es decir, vinculan jurídicamente a sus destinatarios, en este caso, los Estados miembros. El "marco" en el que los Estados miembros se mueven a la hora de desarrollar sus políticas sobre déficit excesivos es, pues, un marco claramente jurídico, además de comunitario, lo que significa que los países que forman parte del euro no pueden saltarse a la torera lo que dicen los reglamentos antes señalados ni, por supuesto, lo que dispone el TCE (fundamentalmente, su artículo 104) sobre esta materia; hay que recordar, además, que este último también es derecho, y de rango constitucional, según ha establecido el Tribunal de Justicia en innumerables ocasiones.

Una vez clarificado este punto, sobre el que existe mucha confusión, incluso entre los analistas, podemos pasar a examinar brevemente qué es lo que ha movido a la Comisión Europea a interponer el recurso contra el Ecofin. Mediante una serie de decisiones, el Ecofin constató en 2003 que tanto Francia como Alemania habían incurrido en déficit excesivos, violando lo establecido en el TCE y en el propio Pacto de Estabilidad. En estos casos, el procedimiento previsto en las normas anteriores es el siguiente: si el déficit excesivo persiste, el artículo 104.9º del TCE señala que el Consejo "podrá decidir" que se formule una advertencia al Estado miembro en cuestión para que adopte las medidas oportunas para la corrección del déficit, lo que puede desembocar en la imposición de cuantiosas multas. Pues bien, esencialmente, lo que ha ocurrido en este asunto es que el Ecofin decidió, en una reunión de 25 de noviembre de 2003, "congelar" el desarrollo de este procedimiento, es decir, no formular ninguna advertencia ni a Francia ni a Alemania sobre la necesidad de poner fin a la situación de déficit, a pesar de que la Comisión recomendó que así se hiciera. El recurso que ha interpuesto la Comisión va dirigido justamente a la anulación de esta decisión de "congelación" ("suspensión", es la palabra que el Ecofin emplea exactamente) del procedimiento en caso de déficit excesivo.

Los economistas nos enseñan que solamente se deben hacer predicciones sobre el pasado, y con limitaciones. Esta máxima es de perfecta aplicación al mundo del derecho, por lo que no voy a aventurar aquí cuál va a ser la reacción del Tribunal de Justicia ante la demanda formulada por la Comisión. Solamente señalaré a este respecto que el texto del TCE establece, como he indicado antes, que el Ecofin "podrá decidir" la formulación de una advertencia al Estado deficitario, con lo que parece que estamos ante un acto discrecional y no reglado, es decir: el Ecofin no está obligado a formular dicha advertencia, sino que puede hacerlo si existe una mayoría suficiente en su seno para ello. Independientemente de esta observación, lo que sí podemos hacer es simular los escenarios que se pueden dar a partir de ahora, es decir, una vez interpuesto el recurso. Dichos escenarios son dos: que el Tribunal de Justicia anule la decisión del Ecofin, o que no la anule. Como digo, existen bastantes motivos para pensar que lo que ocurrirá será lo segundo y no lo primero; en cualquier caso, si el Tribunal de Justicia decidiera anular, podrían pasar dos cosas: que anulara la decisión del Ecofin solamente con efectos pro futuro (es decir, a contar desde la fecha de emisión de la sentencia), o que lo hiciera con efectos retroactivos. Si ocurre lo primero, todo dependerá de la situación a la que se haya llegado cuando la sentencia se dicte, pero lo más probable es que, en ese momento, nos encontremos en una circunstancia en la que una sentencia anulatoria con efectos prospectivos tenga escasa eficacia práctica. Sin embargo, la segunda opción es que el Tribunal de Justicia acuerde efecto retroactivo a su sentencia anulatoria. Esto significaría, en términos jurídicos, que el acto del Ecofin se expulsaría del ordenamiento jurídico en el sentido más pleno de esta expresión: es como si el acto anulado nunca se hubiera adoptado. En este caso, entiendo que el procedimiento se debería retomar desde el punto a partir del cual se anuló, lo que podría desembocar en la imposición de la multa a la que me he referido más arriba (incluso aunque la situación de déficit excesivo ya se hubiera corregido en el momento en que se dictara la sentencia). Por otro lado, si se diera el escenario que considero más probable (la no anulación de la decisión del Ecofin), es evidente que todo quedaría como está ahora, aunque sin duda alguna, incluso en este caso, la sentencia del Tribunal de Justicia incluiría importantes elementos aclaratorios que serían de gran utilidad para evitar que contiendas institucionales de estas características se reproduzcan en el futuro.

¿Cuáles serán las consecuencias políticas del recurso de la Comisión? Lo primero que hay que decir a este respecto es que no debemos rasgarnos las vestiduras ante acciones de este tipo: aunque tienen menos repercusión mediática, la Comisión interpone recursos contra el Consejo con relativa frecuencia. Ello forma parte del juego institucional comunitario y nadie lo ve ni con asombro ni con especial preocupación. El recurso de la Comisión es, además, fundamental, porque ayudará a clarificar el sentido de muchos de los "pasos" procedimentales que se establecen en el Pacto de Estabilidad y que no están, a fecha de hoy, suficientemente claros para las instituciones comunitarias. Y, probablemente, dicha aclaración podrá servir de base para modificar, en el futuro, el Pacto de Estabilidad, con el objeto de hacerlo más preciso y riguroso. Aunque existe cierta base para fundamentar en derecho el recurso interpuesto por la Comisión, el problema del Pacto de Estabilidad, y, concretamente, del procedimiento por déficit excesivo, es que el mismo está formulado de una manera tan ambigua que casi todo cabe en él. Si el resultado final de este juego entre la Comisión Europea y el Ecofin es la reforma del Pacto de Estabilidad en aras de su mayor claridad, todos habremos ganado con el recurso de la Comisión: las instituciones comunitarias y, sobre todo, los ciudadanos europeos.

Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III.