Votos por América Latina

Pese al crecimiento de la pobreza y a la frustración de los ciudadanos, durante la crisis de la deuda primero, y de nuevo a finales de los años noventa, la democracia se ha mantenido en América Latina, aunque no sin sobresaltos. Puede decirse que las instituciones democráticas han resistido, pero que hay una seria necesidad de revisarlas para mejorar sus resultados y asegurar la gobernabilidad. Ésa es la tarea que aborda este exhaustivo estudio impulsado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (Idea), cuya edición en inglés -con el título algo más gris de Democracies in development- apareció el año pasado. Los autores son Mark Payne, Daniel Zovatto, Fernando Carrillo Flórez y Andrés Allamand, todos ellos reconocidos especialistas, y el último, además, con una experiencia bastante singular dentro de la política chilena.

El estudio parte de un capítulo introductorio (La política importa para el desarrollo) en el que se hacen algunas salvedades: las instituciones no lo explican todo, pues la calidad del liderazgo político, el contexto internacional y la estructura cultural, social y económica, pueden influir decisivamente en los resultados de la democracia. Pero el trabajo es ante todo un estudio comparado del marco institucional de las democracias latinoamericanas, en el que se pretende subrayar que la gobernabilidad y la calidad de la democracia son condiciones fundamentales para el desarrollo económico.

Se puede considerar que la inspiración proviene de varias inquietudes teóricas. La primera es la polémica sobre los inconvenientes del presidencialismo -y las ventajas del parlamentarismo-, asociada con las intervenciones de Juan Linz, surgida a la hora de explicar la fragilidad histórica de las democracias latinoamericanas. Desde esta polémica se abrió todo un campo de estudios de ingeniería institucional, sobre cuáles serían las mejores instituciones para crear condiciones de gobernabilidad y eludir choques -por ejemplo, entre el legislativo y el ejecutivo- que pueden poner en peligro la continuidad de los regímenes democráticos.

La segunda inspiración viene de Guillermo O'Donnell, quien desde los años ochenta planteó que en muchos casos sólo tienen acceso a los derechos y las instituciones de la democracia unos determinados sectores sociales, con educación y ciertos ingresos, bien informados y bien relacionados. La población indígena, por ejemplo, en la mayor parte de los países donde es significativa, no está incluida dentro de esta ciudadanía selecta. Pero además, O'Donnell introdujo el problema de la ausencia o inoperancia de los mecanismos de control del poder ejecutivo, un problema que se acentúa durante las reformas estructurales por el deseo de los gobernantes de blindarse respecto a las presiones sociales.

El tercer eje incorporado en

este estudio es el de las llamadas reformas de segunda generación. Según se hacía evidente que las reformas estructurales del Consenso de Washington no ofrecían los resultados esperados, los sectores más ilustrados de los organismos multilaterales sugirieron la necesidad de analizar y reformar los marcos institucionales en los que opera el mercado en América Latina. Entre estas reformas de segunda generación hay algunas institucionales -la reforma de la justicia y de la Administración del Estado- y otras que se refieren a la provisión de bienes públicos fundamentales como educación, sanidad o infraestructuras.

Los dos primeros capítulos, sobre el apoyo de la opinión pública a la democracia y la participación electoral, remiten en este sentido a uno de los problemas más perceptibles de las democracias latinoamericanas: la frustración de los ciudadanos ante los resultados de los gobiernos democráticos. Un inminente estudio del PNUD (Informe sobre Desarrollo Democrático en América Latina 2004) insiste en que tanto la exclusión de la agenda política de la política social y los servicios públicos, como la volatilidad de los resultados económicos ante los choques externos, son las fuentes principales de la desconfianza hacia la política democrática en América Latina.

Los capítulos centrales del presente estudio se ocupan de la elección de los órganos ejecutivos y legislativos, los sistemas de partidos y el funcionamiento interno de éstos, el equilibrio entre ejecutivos y legislativos, los mecanismos de control de los gobernantes, las formas de democracia directa y las tendencias actuales en las propuestas de reforma de las instituciones democráticas (por ejemplo, la posibilidad de reelección presidencial inmediata). Difícilmente se podría exagerar la importancia de la información aquí recogida, y de la riqueza del enfoque analítico con el que se utiliza. El estudio se completa con un compacto que recoge los resultados de todos los procesos electorales en América Latina entre 1978 y 2002.