La arriesgada apuesta de Ibarretxe para Euskadi

Ibarretxe anunció la pasada semana a un grupo de periodistas que iba a presentar en septiembre su plan de libre asociación de Euskadi a España como un proyecto de ley de reforma del Estatuto de Gernika, siguiendo el procedimiento establecido para este fin en el propio artículo 46 del texto estatutario. Sin embargo, el borrador conocido ayer del "Estatuto político de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi" va, según los expertos jurídicos consultados, mucho más lejos de lo que sería una modificación amplia del Estatuto para convertirse en un "texto constitucional" o, al menos, como precisa un catedrático de la Universidad del País Vasco, en un "Estatuto constituyente". De hecho, en unas jornadas celebradas el pasado mes de mayo en Vitoria, el profesor Francisco Rubio Llorente, ex vicepresidente del Tribunal Constitucional, afirmó que, en contra del criterio de Miguel Herrero de Miñón, el llamado plan Ibarretxe no cabía en la Constitución y que, bajo la fórmula de una reforma estatutaria encubría una "reforma constitucional" de gran calado.

"Las sucesivas instancias judiciales se agotarán en el Tribunal Superior de Justicia de Euskadi, incluyendo los recursos de casación" "Las políticas privativas del Estado son Extranjería, Defensa, Nacionalidad, régimen aduanero..."

"No resultará de aplicación respecto a las resoluciones adoptadas por la Comunidad Vasca el artículo 161.2 de la Constitución" "Euskadi formará parte de la delegación del Estado en los consejos de la UE"

El Preámbulo del borrador, que consta además de 69 artículos, dos disposiciones transitorias y una derogatoria, recoge el núcleo del enunciado de "nuevo estatus de libre asociación con el Estado español" realizado por el lehendakari Ibarretxe en el debate de política general celebrado el 27 de septiembre de 2002 en el Parlamento vasco. En él se contiene la fundamentación de la soberanía en virtud de la cual se plantea ese nuevo estatus. El texto, uno de los ocho borradores que maneja el lehendakari, según fuentes de Ajuria Enea, evita los términos "estado" o "estatus" quizá para evitar evocaciones expresas a la estatalidad o a la independencia, y elige la denominación de "Comunidad Libre Asociada", que remite al soberanismo asociado del nacionalismo secesionista de Quebec, en el que se ha inspirado en gran medida el plan Ibarrexe y, sólo nominamente a la definición que se da el land alemán de Baviera en su constitución-estatuto ("estado libre" federal).

PREÁMBULO: Del Pueblo Vasco o Euskal Herria

Encierra la fundamentación de la soberanía que reclama Ibarretxe para plantear la libre asociación con el Estado español, aunque no lo hace sobre bases jurídicas, sino sobre afirmaciones de voluntad. "Nosotros, ciudadanos y ciudadanas de la Comunidad Autónoma de Euskadi (...) proclamamos nuestra pertenencia al Pueblo Vasco o Euskal Herria y (...) manifestamos" que dicho Pueblo Vasco o Euskal Herria "es uno de los pueblos más antiguos de Europa y, como tal, tiene derecho a la existencia y a preservar su propia identidad"; "El Pueblo Vasco es depositario de un patrimonio histórico y cultural singular que debe ser reconocido y respetado"; y, sobre todo, "el Pueblo Vasco [constituido por los tres territorios de Euskadi, Navarra y los tres territorios del País Vasco francés] tiene derecho a decidir su propio futuro, de conformidad con el derecho de autodeterminación de los pueblos". En base al proclamado "derecho a decidir libre y democráticamente nuestro estatus político, económico, social y cultural", "y en virtud de la actualización de nuestros derechos históricos originarios, amparados y respetados por la disposición adicional primera de la Constitución, los ciudadanos y ciudadanas de la Comunidad Autónoma de Euskadi manifestamos nuestra voluntad de formalizar un pacto político de convivencia con el Estado español, basado en la libre asociación, de conformidad con el marco jurídico-político de relaciones que se establece en el presente Estatuto Político de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi".

TÍTULO I: "Derecho a decidir" incluso la secesión

Los dos primeros artículos del nuevo Estatuto afirman la constitución de la "Comunidad Vasca libremente asociada al Estado español bajo la denominación de Euskadi" y proclama que el régimen de relación con el Estado español se basará en "la libre asociación, desde el respeto y el reconocimiento mutuo". Para el ejercicio "del derecho de libre decisión", las instituciones de Euskadi "ostentan la potestad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum" (ahora competencia del Estado), tanto para asuntos de su ámbito competencial, como para "definir las relaciones que desean tener con otros Territorios y Comunidades del Pueblo Vasco", "con el Estado español y sus Comunidades Autónomas", y "en el ámbito europeo e internacional". Cuando las consultas afecten a los ámbitos de relación con el Estado español y con el ámbito europeo e internacional "se articulará un proceso de negociación y pacto con el Estado" para "su incorporación en el ordenamiento jurídico correspondiente". El decisionismo que impregna el texto se extiende al supuesto derecho a la secesión del Estado. "En el supuesto de que las ciudadanas y ciudadanos vascos, en el ejercicio democrático de su libre decisión, manifestaran su voluntad clara e inequívoca de proceder a la segregación del Estado español, las Instituciones vascas y españolas se entenderán comprometidas a garantizar un proceso de negociación interno y externo para establecer de común acuerdo las condiciones de la misma", reza el artículo 3.

Relaciones con Navarra y el País Vasco francés

Se reformula la posibilidad, ya contemplada en el Estatuto de Gernika y la Constitución, de que Navarra pueda incorporarse a la Comunidad Libre Asociada de Euskadi, así como establecer acuerdos o "instrumentos comunes de cooperación", y se establece que a estas relaciones no podrá aplicarse el artículo 145 de la Constitución, que prohíbe la federación de autonomías. Se contempla también que en el caso de que ambas comunidades decidieran "conformar un marco político conjunto" pueda articularse también un nuevo estatus "de organización y de relaciones políticas con el Estado".

Respecto de los territorios vascos ubicados en el Estado francés se recoge que en el marco de la UE se propiciará la firma de los "Acuerdos y Tratados" precisos para que los "territorios y Comunidades vascas situadas a ambos lados de los Pirineos" puedan "estrechar los especiales lazos históricos, sociales y culturales". Se contempla también la agregación de los enclaves de Treviño y Trucíos, aunque según el procedimiento constitucional.

La ciudadanía y la nacionalidad vascas

Además del concepto de "Ciudadanía vasca", que tienen todas las personas con vecindad administrativa en cualquier municipio de Euskadi, se establece el "derecho a la nacionalidad vasca", con "plena validez política, jurídica y administrativa" en la Comunidad Libre Asociada. Se afirma que "la nacionalidad vasca será compatible con la nacionalidad española", que ambas tendrán carácter oficial, para lo que se invoca "el renocimiento constitucional de la existencia de diferentes nacionalidades en el conjunto del Estado". Una ley del Parlamento vasco regulará su adquisición o pérdida, "con los mismos requisitos que los exigidos por el Estado para la adquisición o pérdida de la nacionalidad española".

Ley de Partidos particular

El artículo 8 otorga a los ciudadanos vascos los derechos y deberes fundamentales establecidos en la Constitución, los tratados de la UE y los reconocidos en las declaraciones y pactos internaciones de derechos humanos, civiles, políticos, sociales y culturales. Se atribuye a las Instituciones vascas el desarrollo constitucional en su ámbito del ejercicio de los derechos y deberes fundamentales que garantizan la representatividad y participación de la ciudadanía en la vida política, económica y social. Esto implica que una ley del Parlamento vasco regulará "el régimen de creación, reconocimiento, organización y extinción de partidos políticos, sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales" en Euskadi.

El borrador repite la regulación del Estatuto de Gernika sobre el euskera como "lengua propia del Pueblo Vasco", que, como el castellano, tiene "carácter de lengua oficial en Euskadi", así como el derecho de sus habitantes "a conocer y usar ambas lenguas". Se incluye la posibilidad de formalizar acuerdos con otros territorios y comunidades vascas para "salvaguardar y fomentar el euskara". No se incluyen novedades en el terreno de los símbolos (bandera, escudo o himno), pero se adjudica a Euskadi el "derecho a disponer, en el ámbito deportivo, de sus propias selecciones nacionales, que podrán participar con carácter oficial en las competiciones internacionales".

TITULO II. Poder Judicial propio

Este apartado es uno de los más conflictivos del borrador desde el punto de vista constitucional, al incluir (artículo 14) el Poder Judicial como uno de los poderes de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi. En lo que se refiere al Legislativo (Parlamento vasco) y al Ejecutivo (lehendakari y Gobierno vasco) no hay modificaciones sobre la situación actual salvo dos. El lehendakari ostenta la más alta representación de la Comunidad, pero ya no "la ordinaria del Estado en este territorio", como dice el art. 32.2 del Estatuto de Gernika. Además, el Gobierno vasco podrá dictar "Decretos-Leyes" en caso de "extraordinaria y urgente necesidad", como lo hace el Gobierno del Estado.

Se crea la "organización judicial vasca", que culmina en el Tribunal Superior de Justicia de Euskadi, "ante el que se agotarán las sucesivas instancias procesales, incluyendo los recursos de casación o la última instancia que proceda en todos los órdenes de la jurisdicción". Sin embargo, se reconoce al Tribunal Supremo "la unificación de doctrina" ante sentencias contradictorias entre diversos órganos judiciales o respecto a la jurisprudencia del propio Tribunal Supremo, "así como el conocimiento de los conflictos de competencia y de jurisdicción entre los órganos judiciales de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi y los demás del Estado".

Consejo Judicial Vasco

El gobierno del Poder Judicial, atribuido por la Constitución al Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en Euskadi "corresponderá a la Sala de Gobierno de su Tribunal Superior de Justicia", constituido a estos efectos en "el Consejo Judicial Vasco" y que "ejercerá sus competencias y funciones en estrecha colaboración con el Consejo General del Poder Judicial, con el fin de preservar los principios de unidad e independencia jurisdiccional". Este Consejo Judicial Vasco es quien designará al presidente del Tribunal Superior de Justicia, presidentes de Salas, Audiencias, Decanos y al Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia. Le corresponderán también otras funciones del CGPJ, como la inspección de juzgados, "la selección, provisión, carrera, formación, régimen disciplinario y de retribuciones de Secretarios, Jueces, Magistrados y Fiscales en Euskadi, teniendo en cuenta el carácter esencial del conocimiento del derecho vasco y del euskera". El borrador atribuye a Euskadi la organización y funcionamiento del Ministerio Fiscal en su ámbito, con el Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia como jefe directo del resto de los fiscales. Igualmente prevé crear cuerpos propios de funcionarios del personal al servicio de la Administración de Justicia.

TÍTULO III Del ejercicio del poder en la Comunidad Libre Asociada

Este capítulo del borrador establece unos "principios básicos" en la relación de Euskadi y el Estado español en el ejercicio de sus competencias, concretados en la "cooperación" y "lealtad institucional", el "respeto y la no injerencia" y la "subsidiariedad". Para ello define las "políticas privativas del Estado" (nacionalidad española y extranjería, Defensa y Fuerzas Armadas, sistema monetario, régimen aduanero, etc) y las "exclusivas" en el ámbito de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi (legislación penal, penitenciaria, mercantil, pesas y medidas, telecomunicaciones, etc.) e introduce la "regla general" de que en el resto de "competencias públicas" reservadas con carácter privativo a Euskadi corresponden a las instituciones vascas "todas las potestades legislativas y de ejecución".

Marco social-laboral

Junto a la categoría de "políticas [competencias] exclusivas" se introducen las de "régimen específico". Se refieren éstas a la capacidad de "establecer y regular" un "ámbito socio-laboral propio", una vieja demanda de los sindicatos nacionalistas ELA y LAB, con competencias plenas en el ámbito laboral, de empleo, formación y prevención de riesgos e inspección.

Así mismo, el borrador zanja el debate sobre la gestión del régimen económico de la Seguridad Social imponiendo las tesis más extremas defendidas desde el País Vasco. Se establecerá un "régimen público de seguridad social", con un "presupuesto propio que incluirá la función recaudadora de las cotizaciones sociales" en Euskadi y la gestión del patrimonio ubicado en su territorio. Para contribuir a la unidad y solidaridad del sistema general se recurrirá "al sistema de Concierto", por el cual Euskadi aportaría un cupo pactado a la Seguridad Social estatal.

Economía y hacienda

El borrador introduce este capítulo que no figuraba en el Estatuto de Gernika, sino en la Ley del Concierto Económico. Se recoge así el principio de la "autonomía fiscal y financiera" de la Comunidad Libre Asociada, no ya de los territorios históricos, como figura en el Concierto, y se trasladan al nuevo Estatuto preceptos incluidos en aquél. Por otro lado, se recalca que "los tributos estatales no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados" ya por Euskadi y que "el Estado no podrá en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados" en su territorio.

TÍTULO V Relaciones en el ámbito europeo e internacional

El artículo 61 establece la obligación del Estado de incorporar "los compromisos derivados del presente Estatuto a los Tratados de la Unión Europea". La aspiración del Gobierno de Ibarretxe y del PNV a tener un reconocimiento propio en Europa se plasma también en el párrafo siguiente, por el que la Comunidad Libre Asociada dispondrá de "representación directa en los órganos de la Unión Europea". Consciente, sin embargo, de la imposibilidad de pretenderlo fuera del Estado, el texto impone al Gobierno español que habilite "los cauces precisos para posibilitar la participación activa del Gobierno Vasco en los diferentes procedimientos de toma de decisiones de las Instituciones Comunitarias en aquellos asuntos que afecten a sus competencias". Asimismo los representantes de las Instituciones vascas "formarán parte de las delegaciones del Estado en el Consejo de Ministros de la Unión Europea en todos aquellos asuntos que afecten al contenido de las políticas públicas que le son privativas".

Por otro lado, se establece que la Comunidad de Euskadi será una circunscripción electoral única para las elecciones al Parlamento Europeo.

Tratados internacionales

Aunque con el matiz de que es en "los ámbitos de su propia competencia", el borrador atribuye a las instituciones vascas "la defensa y la promoción de los intereses de los ciudadanos y ciudadanas vascas, pudiendo suscribir, a tal efecto, acuerdos, convenios y protocolos con instituciones y organismos internacionales". Para tal fin se contempla la apertura de "delegaciones y oficinas de representación" (algunas ya en funcionamiento) y la "presencia directa en todos aquellos organismos internacionales" en que sea posible, especialmente los relacionados con la lengua, la cultura, los derechos humanos o el medio ambiente.

En este capítulo se atribuye al Gobierno vasco la participación "en el desarrollo de las negociaciones de tratados y convenios internacionales desarrollados por el Gobierno español, así como en los proyectos de legislación aduanera" que afecten a Euskadi.

TÍTULO VI. Garantías del autogobierno

El borrador impone un riguroso sistema de "garantías" para asegurar el cumplimiento de los compromisos pactados "de igual a igual", como ha resaltado el lehendakari en su proyecto. Como principio general, se establece la relación de "bilateralidad" y, como prueba de "respeto mutuo", se señala la no aplicación a la Comunidad Libre Asociada de lo "dispuesto en el artículo 155 de la Constitución", que faculta al Gobierno del Estado a tomar medidas en el caso de que "una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen".

En este contexto, se crearía una "Comisión Bilateral Euskadi-Estado" como órgano de consulta, prevención y resolución de conflictos entre ambas partes. Este órgano estará formada por un número igual de representantes designados por el Gobierno del Estado y por el Gobierno vasco. Con carácter general, sería el encargado de "conocer e informar de los proyectos de Ley que afecten al desarrollo de los derechos y deberes fundamentales" y "gestionar ante las Cortes Generales o el Parlamento Vasco requerimientos de cooperación normativa cuando se aprecie la tramitación de Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley que puedan vulnerar el régimen de relaciones y de reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Libre Asociada de Euskadi. A esta Comisión bilateral le corresponderá también "la coordinación y el seguimiento de las actuaciones en materia de relaciones exteriores".

Sala de conflicto del Tribunal Constitucional

Con el fin de preservar las prerrogativas que el nuevo Estatuto reserva para la Comunidad Libre Asociada de Euskadi, el borrador incuye la creación de "una nueva Sala Especial del Tribunal Constitucional, que se constituirá en el Tribunal de Conflictos Euskadi-Estado, y conocerá de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad y de los conflictos constitucionales que se puedan suscitar en relación con las Instituciones y Poderes de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi".

Esta Sala, cuya creación obligaría a cambiar la ley orgánica del Tribunal Constitucional, estará integrada por seis magistrados: "tres nombrados por el Tribunal en Pleno, a propuesta del Senado y entre los magistrados que ya se integran en el Tribunal" y los tres restantes nombrados por el Rey, a propuesta del Parlamento vasco, "entre juristas vascos que requerirán las mismas condiciones de competencia como juristas que los magistrados del Tribunal".

Así mismo, se establece "un nuevo procedimiento de conflicto de competencias negativo ante el Tribunal Constitucional, que tendrá como actor al Gobierno Vasco y como órgano requerido al Gobierno del Estado, por declararse éste incompetente para ejercitar las atribuciones que le confieren la Constitución o las Leyes en relación a la Comunidad Libre Asociada de Euskadi". En cualquier caso, no será "de aplicación respecto a las disposiciones y resoluciones adoptadas por cualesquiera órganos de la Comunidad Libre Asociada de Euskadi lo dispuesto en el artículo 161.2 de la Constitución", que suspende automáticamente los preceptos impugnados si así lo solicita el Gobierno del Estado.

De la reforma del autogobierno

Disposiciones transitorias

La Disposición Derogatoria establece la derogación del vigente Estatuto de Gernika aprobado por ley orgánica en 1979.