La militarización de la política exterior de Bush

La guerra contra Irak forma parte de un nuevo paradigma de política exterior que se ha ido gestando en la Administración Bush incluso antes de los atentados del 11 de septiembre. La propuesta de George W. Bush en su campaña electoral era reactiva, es decir, planteaba un conjunto de actuaciones claramente distinto, si no opuesto, al del anterior presidente, William J. Clinton. Hasta entonces, la política exterior norteamericana respondía a una mezcla de realismo -el poder como elemento rector de las relaciones internacionales- y de liberalismo o institucionalismo -la construcción del orden mundial a través de las instituciones y leyes internacionales-, combinados en proporciones distintas, según cada presidente. Esta situación se ha alterado con la presente Administración: los componentes liberales han sido excluidos de la propuesta y la militarización de la actuación exterior ha acabado, salvo en temas de procedimiento que no conviene minimizar, con el margen de debate y de decisión propio de los períodos anteriores.

El uso de la tecnología 'punta' no garantiza el tratamiento efectivo del terrorismo

El ataque preventivo es la característica más fundamental de la nueva estrategia de seguridad

Hasta ahora, el Partido Demócrata no ha formulado propuestas claramente alternativas

La prepotencia y la arrogancia son rasgos ya evidentes en buena parte del equipo de Bush

La política exterior de George W. Bush se fue definiendo desde el principio bajo la gran influencia de los soberanistas norteamericanos: recelo contra Naciones Unidas, percibidas como un Ejército de liliputienses que inmoviliza al Gulliver norteamericano; rechazo del Tribunal Penal Internacional porque sólo un tribunal propio puede juzgar a un ciudadano norteamericano; denuncia de varios acuerdos suscritos inicialmente por el presidente Clinton, desde Kyoto a la prohibición de las minas antipersona pasando por los acuerdos de la OCDE sobre los paraísos fiscales. Además, y en coherencia con dicha influencia, la política exterior del presidente Bush, ya en septiembre de 2001, contenía dos nuevos elementos: la definición del interés nacional como objetivo de la misma y la negativa a aplicar políticas de nation building. La novedad no reside tanto en considerar que el interés nacional es el objetivo, como en contraponerlo a los intereses de la comunidad internacional. La fuente de este viraje está en un famoso artículo de Condoleezza Rice, publicado en Foreign Affairs a principios de 2001, al tiempo que George W. Bush tomaba posesión de su cargo. Otro elemento relevante de este artículo es que apunta ya a la militarización de la política exterior norteamericana, al colocar las capacidades militares en el primer plano de los instrumentos de ésta. En la reorientación que propone, Rice define así la primera tarea de la nueva política: "Asegurar que las Fuerzas Armadas de América pueden disuadir de la guerra, proyectar su poder y luchar en defensa de nuestros intereses si falla la disuasión".

Hasta entonces se había producido una clara tensión entre la doctrina militar vigente y la política exterior, sobre todo cuando ésta decidía intervenciones humanitarias. La doctrina Weinberger-Powell prescribe, entre otros elementos, la prosecución de la victoria en el plazo más corto posible y un uso avasallador de la fuerza. Por esta razón precisamente estaba en contra de operaciones como Somalia o Kosovo, que implicaban un uso limitado del poder militar. Y es que el uso de la fuerza al servicio de decisiones de la comunidad internacional raramente persigue la victoria, mientras que la defensa de los intereses nacionales sí es coherente con el concepto de victoria militar. En otras palabras, la militarización de la política exterior del presidente Bush la hace más coherente que las de sus predecesores con la doctrina militar preexistente en Estados Unidos.

En este contexto de giro muy acusado pero todavía indefinido o no cuajado, se producen los ataques del 11 de septiembre. Las primeras reacciones del Gobierno norteamericano revistieron un carácter multilateral. Son ejemplos de ello tanto el abono de las cuotas atrasadas a Naciones Unidas como la aceptación por parte del entonces secretario del Tesoro, P. O'Neill, de los acuerdos de la OCDE para combatir los paraísos fiscales. Sin embargo, en el tiempo transcurrido se ha consolidado la transformación de la política exterior que se esbozaba en los primeros meses. En este proceso pueden señalarse tres hitos: la guerra de Afganistán, la publicación de la National Security Strategy y la decisión unilateral de atacar Irak y acabar con el régimen de Sadam Husein.

La guerra de Afganistán puso de manifiesto el carácter unilateral de su ejecución, con el rechazo del apoyo ofrecido por la OTAN, y se caracterizó por el rápido éxito de la operación militar. Esta guerra ha tenido un efecto engañoso, sobre todo en la opinión pública norteamericana, contribuyendo a hacer creer que el modo actual de lucha contra el terrorismo global reside en las Fuerzas Armadas. Esta operación ha sido decisiva para impulsar a George W. Bush a preparar el ataque a otro Estado, Irak. Pero Afganistán es también un precedente alarmante: un año después, sólo Kabul está bajo control, los señores de la guerra vuelven a mandar en sus territorios y se financian con el cultivo del opio que se ha multiplicado por diez en relación con el existente antes de la guerra. Los Estados Unidos han gastado en la reconstrucción de Afganistán en un año tan sólo el equivalente del gasto de seis horas de actividad del Pentágono, y las perspectivas de estabilidad o de avance hacia un régimen más democrático son más que sombrías.

El segundo hito es la National Security Strategy del mes de septiembre de 2002, un documento que expone y argumenta el nuevo posicionamiento del Gobierno norteamericano. En primer lugar, conviene destacar que representa una inflexión respecto a las posiciones de Bush y Rice sostenidas dos años antes. Ya no es sólo el interés nacional la base de la política exterior, sino que ésta se basa en un "internacionalismo americano que refleja la unión de nuestros valores y de nuestros intereses nacionales". En su introducción, Bush enumera algunos de estos valores como la libertad de expresión o la elección de los gobiernos, sin olvidar la libertad de culto, y los considera "válidos para cualquier persona, en cualquier sociedad". Pero, a lo largo del documento, el mercado ocupa un lugar central entre estos valores: "El concepto de libre comercio surgió como principio moral antes de que fuera un pilar de la economía". Podemos comparar esta posición con la de Bill Clinton en la National Security Strategy, aprobada por él en diciembre de 1999, donde el énfasis se coloca en el impulso a la democracia: "Al dar forma a nuestra estrategia, reconocemos que la extensión de la democracia, de los derechos humanos y el respeto por el Estado de Derecho no sólo reflejan los valores americanos, sino que incrementan a la vez nuestra seguridad y nuestra prosperidad". En segundo lugar, conviene destacar que el documento suscrito por Bush no menciona en ningún momento a los organismos internacionales como instrumentos de solución de los problemas a afrontar. Cita a la ONU una sola vez, en relación a problemas medioambientales. Se habla de coaliciones, de apoyo de los aliados, pero fuera de las estructuras internacionales y siempre previa decisión norteamericana, aunque las expresiones empleadas son mucho más suaves que las utilizadas previamente por Donald Rumsfeld.

El concepto de ataque preventivo (preemptive attack*) es, sin embargo, la característica más fundamental de la nueva estrategia de seguridad. Se empieza utilizando el concepto sólo en relación con los terroristas: en estos casos, Estados Unidos no dudará en actuar en solitario, si es necesario. Pero en el capítulo V ya se establece su relación con los Estados: "La superposición entre Estados que patrocinan el terror y los que persiguen el desarrollo de las armas de destrucción masiva nos obliga a la acción". Se propone sustituir el concepto de amenaza inminente, que justificaba desencadenar un ataque preventivo, por el de amenaza suficiente: "Estados Unidos ha mantenido desde hace tiempo la opción a acciones preventivas para contrarrestar una amenaza suficiente a nuestra seguridad nacional". Conscientes de la decisiva falta de legitimidad de este nuevo concepto, los redactores añaden: "Estados Unidos no utilizará la fuerza en todos los casos para prevenir las amenazas emergentes, ni las naciones pueden usar la prevención como pretexto para la agresión". El propio Kissinger desautoriza esta modificación que la nueva estrategia incorpora cuando afirma que "el desarrollo de principios que permiten a cualquier Estado un derecho ilimitado de ataque anticipatorio, a partir de su propia definición de lo que constituyen amenazas a su seguridad, no puede realizarse ni al servicio del interés nacional de Estados Unidos ni al del interés mundial". Por último, el documento acaba declarando que "es tiempo de reafirmar el papel esencial de la fuerza militar americana". Nunca como hasta ahora se había concentrado tan intensamente la acción exterior en las actuaciones militares a gran escala.

La decisión de atacar Irak fue tomada al mismo tiempo que se iba perfilando la redacción de la nueva estrategia de seguridad. Si tenemos que hacer caso a la crónica de la actuación del Gobierno norteamericano, publicada por Bob Woodward en su libro Bush en guerra, el ataque a Irak fue propuesto de un modo insistente por Donald Rumsfeld y Paul Wolfowitz, desde el día siguiente al ataque a las Torres Gemelas. La respuesta de George W. Bush y del resto de su equipo no fue la de rechazar la idea sino la de aplazarla a mejores momentos. La influencia de Tony Blair -y de Colin Powell- se ejerció en el sentido de cambiar un ataque decidido como primera acción por un ataque acorde con el cumplimiento de las resoluciones de Naciones Unidas. Pero, sea como sea, se trata de la primera acción -y, en este sentido, es muy diferente a la guerra de Afganistán- de la nueva gran estrategia tendente a imponer un orden mundial directamente derivado del poder militar norteamericano. Sobre esta base, John Ikenberry, profesor de la Universidad de Georgetown, llega a la conclusión de que existe una nueva estrategia que se ha salido del marco caracterizado por la mezcla de realismo y liberalismo, propio del período posterior a la Segunda Guerra Mundial, y que propone una nueva forma de ejercicio del poder y de organización del orden mundial por parte de Estados Unidos. No obstante, Ikenberry también considera que la definición de este nuevo paradigma de política exterior carece de una visión del orden internacional posterior a la guerra fría, más allá de la catalogación de la lucha contra el terrorismo como combate entre la libertad y el mal. Esto constituye una de las causas del creciente malestar hacia Estados Unidos, después de las enormes muestras de solidaridad tras los atentados del 11 de septiembre.

Ikenberry, sin embargo, no recoge o no da la suficiente importancia a varios elementos que no pueden ser pasados por alto en la descripción de esta nueva estrategia. Se trata de la profunda militarización de la política exterior, del rechazo a priori de la aceptación de reglas internacionales como válidas para Estados Unidos, y del contenido moral, del sentido de superioridad moral, y hasta de superioridad religiosa, que impregna la retórica y la actuación del presidente Bush. Por este motivo, si bien comparto la idea de que la formulación de la nueva estrategia aún no ha cuajado plenamente (la National Security Strategy cubre sólo algunos aspectos), considero que ya se pueden destacar siete elementos definitorios de la misma:

- Identificación del interés nacional como objetivo esencial de la política exterior, entendiendo aquél como algo opuesto o, al menos, distinto al servicio de los intereses de la comunidad internacional.

- Nuevo soberanismo: las reglas internacionales son buenas mientras no afecten a Estados Unidos (así, se acepta que un tribunal internacional juzgue a Milosevic pero no que pueda encausar a norteamericanos).

- Voluntad fundamental de mantener un mundo unipolar en que EE UU no tenga competidor que le pueda igualar.

- Convencimiento de que grupos terroristas reducidos pueden fácilmente obtener armamento químico, biológico o nuclear, con el que infligir destrucciones catastróficas.

- Sentimiento de superioridad moral de Estados Unidos, al menos en relación a las posiciones que se pretenden combatir.

- Militarización de la política exterior.

- Unilateralismo, entendido como la determinación a actuar en solitario o a decidir sobre las actuaciones conjuntas con aquellos países que acepten cooperar en la misión.

En cuanto al sentimiento de superioridad moral, el presidente Bush ha alegado que la verdad moral -aquélla en la que él se reconoce- es universal. Es decir, Estados Unidos encarna, y defiende, el Bien y sus adversarios el Mal, un sentimiento que se apoya en las creencias religiosas. Este aspecto conecta con la vieja convicción de la sociedad norteamericana respecto a la misión de su país en el mundo, originada por su indiscutible papel en las dos guerras mundiales donde se erigió como salvador de la democracia. Pero, con el presidente Bush, dicha convicción ha sido llevada hasta el extremo, creando expresiones como el eje del mal, afirmando que la guerra contra el terrorismo es una cruzada y que se está con EE UU o contra él, o iniciando las reuniones de Gobierno para decidir sobre la guerra de Afganistán con una oración ordenada y dirigida por el presidente.

El problema más importante a corto plazo deriva de la estrategia de respuesta a la amenaza que supone la suma del terrorismo y de la existencia de armas de destrucción masiva (ADM). La posición de la Administración norteamericana -y también, en este punto, de la mayoría de la opinión pública de su país- es que el terrorismo global es un fenómeno nuevo que está ya ligado, o lo estará inevitablemente, al uso de las ADM. Así se vincula un combate contra el terrorismo en el que las capacidades militares norteamericanas no son ni esenciales ni decisivas con la lucha contra Estados en la que sí puede emplear su enorme fuerza militar. Por ello se presenta el eje del mal como objetivo necesario en la lucha antiterrorista, aunque la decisión de atacar Irak supone una clara debilitación de los esfuerzos de cooperación internacional para combatir el terrorismo, y las consecuencias del mismo pueden ser nefastas en este frente. Estados Unidos es una potencia militar inigualada, de ahí su tendencia a usar el poder en el que destaca en relación a todos los demás países. Una visión superficial de la campaña de Afganistán corrobora esta inclinación. Pero el ataque a Irak convierte la guerra en instrumento normal de política exterior en lugar de que sea el último recurso para la defensa propia.

Se presenta una guerra contra otro Estado como una guerra contra el terrorismo. Y como contra éste hay que actuar, y con empeño, entonces no queda más remedio que llevarla a cabo si no se quieren perder las próximas elecciones. Pero la lucha contra el terrorismo es otra cosa. En una expresión acuñada en EE UU después de la guerra de Vietnam, es cuestión de hearts and minds, es decir, de sentimientos e ideas y, para este tipo de lucha, los ejércitos no pueden ser el instrumento principal de combate. Los partidarios del uso de las capacidades militares han abierto una polémica afirmando que existe un nuevo terrorismo, global, que requiere nuevos métodos de lucha para combatirlo. El terrorismo global es aquel que, en un mundo globalizado, emplea todos los recursos disponibles: desde el recurso a fanáticos de una religión extendida en gran parte del planeta, hasta la explotación de un profundo sentimiento de humillación de toda una cultura, pasando por la organización en red o el uso de todas las capacidades para incrementar la eficacia de terror, sacando provecho de las nuevas tecnologías. Pero, en todo caso, la fuerza militar empleada directamente puede ser más contraproducente que útil porque el terrorismo global sigue siendo una cuestión de hearts and minds. La utilización de las fuerzas militares israelíes, atacando zonas de residencia civil palestinas, es el ejemplo más extremo de este trágico error, cometido desgraciadamente casi a diario. Los muertos civiles son un elemento que cohesiona a los terroristas con la sociedad palestina, que los ve cada vez más como luchadores por la libertad, y alimenta los sentimientos de odio y de desesperanza que son el caldo de cultivo del terrorismo.

El uso de la tecnología militar punta tampoco garantiza el tratamiento efectivo del terrorismo globalizado. Como ejemplo de la utilidad de las nuevas capacidades militares en la lucha contra el terrorismo, se cita la actuación en Yemen en noviembre de 2002 en la que un avión no tripulado dirigido por satélite eliminó a dirigentes terroristas de Al-Qaeda. Es fácil quedar atraído, y sorprendido, por los aspectos formales: avión no tripulado, satélite controlando los movimientos, computadoras dirigiendo toda la operación, etcétera, pero lo esencial es la información, conocer la existencia de esa célula terrorista, y desde dónde y hacia dónde se dirigía. Existen muchas otras razones por las que una respuesta militar pura no es efectiva en la lucha contra el terrorismo: desde que puede acelerar lo que se denomina "guerra asimétrica", hasta el hecho de que no existe un enemigo claro contra el que luchar o que el uso de la fuerza no aceptado internacionalmente puede cegar la construcción de mecanismos de cooperación policial y de información que son, sin duda, los más efectivos en el combate contra el terrorismo. Por éstas y otras razones, y también dada la posición de la opinión pública mundial, es muy posible que con la guerra contra Irak ocurra lo mismo que le ha sucedido a Ariel Sharon con su respuesta al terrorismo suicida, basada en ataques militares y represalias a centros urbanos: que se trate de una estrategia que sólo es buena para ganar elecciones en casa.

El éxito de la lucha contra el terrorismo global depende, sobre todo, del éxito de la cooperación civil en un doble frente: el de la lucha directa contra las organizaciones terroristas y el de ir resolviendo las condiciones de fondo que propician la aparición del terrorismo. En el primer frente, resultan esenciales el intercambio de información y la actuación coordinada de los servicios de inteligencia y policiales de la mayoría de los países, el control policial de fronteras, de movimientos de los posibles miembros de estas redes y el seguimiento de los flujos de financiación que los alimentan. El segundo frente requiere un esfuerzo considerable y sostenido de todos los países occidentales, en el que Europa debe jugar un papel motor. Hay que encontrar los caminos para impulsar con eficacia la transición a regímenes democráticos en la mayoría de países musulmanes; también hay que comprender que para impulsar la democracia no vale el principio tan valorado por los neoliberales de que "cuanto menos Estado, mejor". El profesor de Harvard, Joseph S. Nye, va en este sentido cuando dice que "Occidente sólo vencerá si ganan los musulmanes moderados, y la habilidad para atraer a los moderados es un factor crítico".

En resumen, la Administración del presidente Bush ha elaborado una política exterior que supone un giro sustancial respecto a las anteriores, y ello se ha producido por el impacto psicológico de los ataques terroristas del 11 de septiembre. Pero conviene subrayar que también ha sido necesaria la presencia en la Administración del equipo más extremista que ha conocido Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial, equipo que ya antes de estos ataques había defendido o propuesto, aunque sin demasiado eco, muchos de los elementos que integran el nuevo paradigma. No podemos saber cuánto durará este nuevo paradigma que va adquiriendo forma y fuerza. Y resultan muy preocupantes las dificultades con que, en estos momentos, se topa en la sociedad norteamericana un debate abierto y en profundidad acerca de estos temas. En una democracia tan consolidada como la norteamericana, éste me parece el único camino de solución, como lo fue para el macartismo. Joseph McCarthy aterrorizó -pero también arrastró en gran parte- a los norteamericanos con su caza de comunistas en la Administración y en la sociedad de su país en los primeros años de la década de los cincuenta. Llegó a acusar de traidor a Dean Acheson, el secretario de Estado arquitecto del Plan Marshall y de la OTAN. Pero la retransmisión televisada en directo de sus excesos acabó con el apoyo popular de que disponía. Sólo después de ello, el Senado votó su censura como indigno del cargo de senador de los Estados Unidos.

Como sucedió en su momento con el macartismo, tenemos que creer que una doctrina tan alejada de la corriente central del pensamiento de la sociedad norteamericana acabará siendo substituida en un futuro más o menos próximo. Mientras tanto, será oportuno que los europeos reflexionemos sobre la afirmación de Robert Kagan, un reconocido partidario de las posiciones del presidente Bush, en su famoso artículo Power and Weakness: "El poder de América, y su voluntad de ejercerlo -unilateralmente si es necesario- representa una amenaza al nuevo sentido que Europa tiene de su misión. Quizá suponga la mayor amenaza". Queda por preguntarnos si otras políticas son posibles, dado el insuficiente debate que hoy se produce en Estados Unidos. Hay que reconocer que los periódicos norteamericanos han recogido un notable número de artículos de personas con responsabilidades en legislaturas anteriores y autoridad frente a la opinión pública. Pero, hasta ahora, el Partido Demócrata no ha formulado propuestas claramente alternativas. Y mientras las cosas sigan así, no podemos esperar un cambio en el actual paradigma de política exterior.

Una de las escasas formulaciones alternativas publicadas corresponde al ex presidente Clinton en el Democratic Leadership Council de verano de 2002, donde propone la elaboración de una nueva política exterior que contenga una visión orientada, como sucedió después de la Segunda Guerra Mundial, a construir un mundo mejor con más asociados y menos terroristas. Para ello sugiere cuatro ejes a desarrollar: reforzar y hacer más efectivas las instituciones internacionales; proporcionar un mayor alivio a la deuda de las naciones más pobres del mundo; incrementar la inversión en ayuda y cooperación exterior; intensificar los esfuerzos para establecer la paz en los lugares más agitados, Oriente Medio y el subcontinente indio. Por lo que se refiere a la política de seguridad, el presidente Clinton recomienda basarla en cinco elementos: acabar la tarea de expulsar a Bin Laden y los cabecillas de Al-Qaeda de Afganistán; hacer todo lo posible para que Corea del Norte ponga fin a su programa de misiles nucleares; controlar la producción y distribución de armas químicas, biológicas y nucleares de pequeño tamaño; incrementar la capacidad de lucha contra el terrorismo de los países aliados, y mejorar la defensa del territorio propio y la cooperación que ello implica. No es difícil darse cuenta de que una política derivada de estos principios permitiría una colaboración mucho más amplia y decidida del resto de países, no habría dividido a Europa ni colocado a la OTAN en la situación de bloqueo actual.

La acumulación de un poder militar inigualable puede conducir a la prepotencia y a la arrogancia, rasgos ya evidentes en buena parte del equipo del presidente Bush. Si no se enmarca en una política exterior diferente a la actual, las consecuencias de la superioridad militar norteamericana pueden resultar muy dañinas. No es posible ni aconsejable pensar en la creación de contrapoderes. La contención de las capacidades militares norteamericanas debe producirse en un doble campo: el nacional, al ser una democracia consolidada y el de las estructuras de legalidad internacional. En un mundo unipolar, no cabe un orden ampliamente aceptado sin un esquema de limitaciones del poder hegemónico, y este esquema debe ser multilateral. La tarea es a la vez tan difícil y tan sencilla como convencer a los norteamericanos de que su poder militar les será más útil, servirá mejor su interés nacional, a través de las instituciones internacionales que empleado unilateralmente. Porque frente a los problemas actuales y previsibles de un mundo globalizado, cuanto más poderoso sea Estados Unidos y cuanto más quiera intervenir en la resolución de estos problemas, más necesitará, no sólo aliados, sino también una ONU reforzada y eficaz. A la pregunta de si ello es posible, se puede responder que el orden internacional que hoy tenemos se ha construido de ese modo.