La reforma del IRPF y los productos de ahorro

El objetivo de neutralidad se ha constituido en una de las guías más generalmente aceptadas a nivel internacional para orientar el diseño y la reforma de la fiscalidad del ahorro. Ello no puede sorprender si se reconoce que las quiebras del principio de neutralidad no tienen sino consecuencias negativas sobre la economía. En efecto, estas distorsiones provocan una recomposición artificial de las carteras de los ahorradores, que deciden el destino de sus fondos por razones distintas de las clásicas: rentabilidad, seguridad y liquidez.

En el mismo sentido, generan una asignación ineficiente del ahorro entre intermediarios o prestatarios últimos, puesto que la ventaja fiscal podría hacer atractivos para el ahorrador activos o inversiones gestionados de forma ineficiente, problema que se agudiza cuando el privilegio fiscal "ata" al ahorrador a su inversión. Por otro lado, si los ahorradores arbitran entre distintas opciones cuando colocan sus fondos, se tenderá a producir un encarecimiento de las fuentes de financiación no privilegiadas fiscalmente, como ha sido tradicionalmente el caso de las acciones.

La discriminación fiscal entre dividendos y plusvalías a corto plazo en acciones aumenta tras la reforma

En 2003 ha entrado en vigor la anunciada reforma del IRPF. Entre sus objetivos se cuentan el fomento del ahorro, la inversión y el empleo, y el logro de una mayor neutralidad en la tributación del ahorro. Las medidas con incidencia en los productos de ahorro han sido numerosas. En esencia, éstas son: rebaja de tipos marginales; aumento de la deducción por rendimientos del trabajo personal; reducción del tipo aplicable a las ganancias patrimoniales a más de un año; reducción de la retención aplicable a rendimientos del capital y variaciones patrimoniales producidas por la enajenación de acciones y participaciones en fondos; desfiscalización del cambio de fondos con mantenimiento de la antigüedad; mejora de los coeficientes reductores para rendimientos a más de dos años y seguros; aumento de los límites máximos de aportación a planes de pensiones; y, finalmente, creación de los planes de previsión asegurados, con similares características e idéntico tratamiento que los planes de pensiones.

Ante esta cascada de cambios, ¿qué cabe decir de la neutralidad? Un somero análisis permite concluir que, aunque la fiscalidad efectiva del ahorro tiende a reducirse, la neutralidad registra pocos avances nítidos y, sorprendentemente, algunos retrocesos. En el caso de los activos de rendimiento anual y de aquellos que permiten diferimiento moderado (hasta dos años) aumentan, en lugar de disminuir, las diferencias de fiscalidad. A ello se añade la aparición de una ventaja de nuevo cuño, la supresión del llamado peaje fiscal que pesa sobre los fondos de inversión, criticable no tanto por la disminución de tributación que supone como por la exclusividad del privilegio. Respecto de los plazos superiores a dos años, sólo se encuentran mejoras generalizadas en la neutralidad cuando se trata de plazos largos (más de ocho años). Por lo demás, se mantiene una gran heterogeneidad en los incentivos al diferimiento, por productos, por plazos y por niveles de renta.

Las colocaciones de ahorro previsión registran -con algunas excepciones concentradas en los ahorradores con rentas medias- un moderado avance en términos de neutralidad, conseguido merced al empeoramiento relativo de la fiscalidad efectiva de los planes de pensiones, atribuible a la disminución del tipo marginal al que se desgravan las aportaciones en la base. Por lo demás, se mantiene una enorme e injustificada dispersión de tributación efectiva en función de la forma elegida -capital o renta- para percibir las prestaciones.

En suma, puede afirmarse que la reforma del IRPF no resuelve dos problemas ya existentes en el viejo impuesto. En primer lugar, el incentivo al diferimiento es muy variado por activos, por plazos y por niveles de renta de los ahorradores. Por ejemplo, diferir la realización de una participación en fondos de inversión en 10 años es con el nuevo IRPF más interesante para las rentas bajas y medias, al contrario de lo que sucede para rentas altas. Si la colocación contemplada fuese un depósito, el incentivo al diferimiento a 10 años ha aumentado para todos los ahorradores. Por el contrario, este mismo plazo de diferimiento es hoy menos atractivo para las rentas altas si se invierte en seguros de vida, acciones y participaciones en instituciones de inversión colectiva, al contrario de lo que ocurre para el resto de los ahorradores.

Por otra parte, la forma de obtención de los rendimientos del ahorro determina grandes diferencias de fiscalidad efectiva. La obtención de rentas en las fórmulas de ahorro previsión está negativamente discriminada respecto de la percepción de un capital, hecho que carece de cualquier justificación. En el mismo sentido, las plusvalías por venta de acciones y los dividendos siguen soportando la fiscalidad efectiva más elevada. En el segundo caso, por una corrección incompleta de la doble imposición; en el primero, al ser esta corrección inexistente. De hecho, la discriminación fiscal entre dividendos y plusvalías a corto plazo en acciones aumenta tras la reforma. Todo indica, pues, que la plasmación del principio de neutralidad en nuestro sistema de tributación del ahorro habrá de esperar a futuras reformas.

La neutralidad perfecta es imposible, pero un tratamiento más sistemático y menos discriminatorio es deseable, al menos por dos razones. La primera fue apuntada al comienzo: a falta de una justificación de peso en términos de fallos del mercado o de costes de administración, las quiebras del principio de neutralidad no tienen sino consecuencias negativas sobre la asignación eficiente de los flujos financieros de la economía. La segunda razón, igualmente importante, es el pernicioso efecto de la heterogeneidad tributaria sobre la estabilidad de las normas fiscales.

En efecto, una de las consecuencias indirectas de la falta de un marco fiscal homogéneo es la inestabilidad normativa. La heterogeneidad tributaria estimula la actividad de los grupos de interés fiscal, que intentan siempre conseguir del legislador el tratamiento más ventajoso. Cuando este objetivo se logra, entran en juego otros grupos de interés, integrados por los perdedores de posiciones relativas. Y la consecuencia de todo ello, aparte de otras consideraciones sobre el nuevo destino de los flujos de ahorro inducido por estos cambios, es un notable grado de inestabilidad normativa, tanto más indeseable por cuanto las decisiones de ahorro más importantes se realizan a plazos largos. No es sencillo acertar sobre la mejor colocación del ahorro cuando existen grandes posibilidades de que el marco normativo futuro haya cambiado por completo.

José Manuel González-Páramo es catedrático de Hacienda Pública en la Universidad Complutense de Madrid.