Poder y deber

Nos equivocamos quienes pensamos que los casi ímprobos esfuerzos, trufados de algún episodio rocambolesco, para aprobar los presupuestos de la Comunidad Autónoma vasca, al ofrecerle la imagen auténtica de su fuerza parlamentaria, lograrían convencer a Ibarretxe de lo quijotesco de su plan y le inducirían a dedicarse a empresas más modestas, como son la de gobernar Euskadi y abordar algunos de sus problemas acuciantes, por ejemplo, la persecución y erradicación de la violencia, asegurando a la vez unas condiciones generales de convivencia y las mismas oportunidades políticas para todos.

Por el contrario, nos hemos encontrado en el discurso de fin de año del lehendakari con su emplazamiento ante la sociedad vasca para presentar durante este año de 20003 "un proyecto de solución", antes aprobado por el Parlamento, para ser ratificado por todos los vascos. Se formaliza así el compromiso de realizar una consulta (en rigor, un referéndum) sobre el plan de libre adhesión de Euskadi al Estado español al que se refería la declaración de Ibarretxe ante el Parlamento vasco de finales de septiembre del pasado año.

Aunque el plano desde el que formulo mis consideraciones es exclusivamente el constitucional, tratando de mostrar por qué esa consulta según el ordenamiento vigente ni puede ni debe tener lugar, ello no quiere decir que ignore o, mucho menos, que sea insensible a lo que la propuesta de Ibarretxe significa objetivamente: un señuelo electoralista para unos votantes independentistas en cuya puja le interesa participar al Partido Nacionalista Vasco, y una maniobra de distracción en relación con el principal objetivo que un gobierno honrado puede proponerse en estos momentos en Euskadi, esto es, la derrota en todos los frentes, también en el político, del terrorismo.

El caso es que la convocatoria de un referéndum no puede tener lugar, constitucionalmente hablando, si no es a iniciativa del Gobierno central o con su autorización. En efecto, el artículo 149 de la Constitución considera competencia estatal la convocatoria de cualquier consulta popular, fuese cual fuese el contenido de ésta, a ejercer según autorización acordada por el Gobierno según la correspondiente ley reguladora de las distintas modalidades de referéndum; el artículo 92 de la Norma Fundamental, por su parte, reserva al Gobierno del Estado -en rigor, a su presidente- la propuesta de la convocatoria del referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia.. Ya se considere la consulta sobre el plan de Ibarretxe como un referéndum sobre materia autonómica en razón del objeto a que se refiere proponiendo un nuevo sistema político para Euskadi, o, en virtud de su indudable alcance constitucional, se pensase pudiera quedar catalogado como un referéndum consultivo, la competencia del Ejecutivo vasco al respecto no puede ser sino la solicitud de su convocatoria, correspondiendo la efectiva decisión exclusivamente al Gobierno de la nación.

A mi juicio, sería impensable la delegación en el Ejecutivo autónomo vasco, utilizando la vía del artículo 150-2 de la competencia estatal para la realización de un tipo de consultas, que, como ocurre en el supuesto presente, eventualmente tuviesen significación constituyente, pues de otro modo el Estado se desprendería de un integrante necesario de los poderes o facultades que garantizan su permanencia y aseguran su unidad de acción y decisión y que por ello, según dice la Constitución, "por su propia naturaleza" no son susceptibles de transferencia o delegación.

Si a pesar de esta manifiesta incompetencia para la convocatoria del referéndum se produjese la misma, no tendría que extrañar su impugnación ante el Tribunal Constitucional, lo que acarrearía la suspensión de la consulta si el Gobierno central decidiese solicitarla. No acierto a imaginar, ni jurídicamente ni de hecho, la celebración de una consulta electoral suspendida por el Tribunal Constitucional, como tampoco soy capaz de entender la legitimidad que pudiese recabar una decisión adoptada en tales circunstancias.

Pero, como señalaba al principio del artículo, no pretendo destacar sólo por qué el referéndum no puede tener lugar, sino, quizás especialmente, por qué no debe convocarse, teniendo en cuenta la posición constitucional del lehendakari y la invocación más importante de la legitimación que se utiliza para su realización, esto es, los derechos históricos.

Un Estado constitucional de derecho es una forma política en la que las decisiones de quienes ocupan posiciones de autoridad necesitan de una doble justificación: tales decisiones resultan aceptables en la medida en que se consideran oportunas, esto es, adecuadas a las necesidades de la comunidad, y razonables o congruentes, esto es, conformes con un determinado proyecto político aceptado mayoritariamente; pero también, y sobre todo, porque provienen de una autoridad establecida, que se mueve de acuerdo con un sistema de atribuciones previo y actuando según un determinado procedimiento.

En el Estado constitucional de derecho la autoridad correspondiente sólo puede actuar en su respectivo plano competencial, respetando sus atribuciones y el procedimiento establecido al respecto, de acuerdo entonces con una legitimación vamos a llamarla de origen o, si se prefiere, constitucional. El atenimiento a ese marco es exigible mediante medidas jurídicas, de manera que las decisiones adoptadas por un órgano incompetente son nulas o impugnables por su irregularidad.

Todo ello no quita para que las decisiones dictadas por el órgano adecuado requieran de lo que podemos llamar legitimidad de ejercicio, de manera que resulten convenientes para la comunidad a la que se dirigen, deduciéndose en otro caso en el momento oportuno, normalmente el electoral, la correspondiente sanción política.

Lo que no puede una autoridad es pretender una legitimación exclusivamente por lo que hace, atribuyéndose a voluntad sus competencias o facultades, que están fijadas de modo indisponible en el sistema constitucional en el que se integra, y que en realidad es la fuente de su poder, que sólo se justifica en cuanto ejercicio de un cargo establecido y limitado por dicho orden jurídico.

En el caso que nos ocupa las consideraciones anteriores nos llevan a recluir al lehendakari a las funciones que estatutaria y constitucionalmente le corresponden, que manifiestamente no incluyen el desempeño por su parte de papel constituyente alguno, alcance que sin duda tiene su plan político.

El orden constitucional, integrado por la Constitución y el Estatuto al que el lehendakari debe su legitimidad de origen y conforme al cual debe desempeñar sus atribuciones, no le confiere obviamente papel alguno en el desempeño de la función constituyente, atribuida a los sujetos fijados en los artículos destinados a la reforma de la Norma Suprema. Al lehendakari puede corresponderle, todo lo más, si entiende que el sistema estatutario actual no responde a las necesidades políticas del pueblo vasco (y al respecto no vendría mal recordar que el Estatuto es la norma institucional, esto es, general o nacional, del pueblo vasco, quiere decir de todos sus ciudadanos, no sólo de los nacionalistas) la iniciativa de la reforma estatutaria o la solicitud de la reforma constitucional, pero según las vías contempladas en el Estatuto y la Constitución, que desde luego no se refieren a una consulta electoral como la que se ha planteado llevar a cabo este año el señor Ibarretxe.

Como la base constitucional de la actuación del lehendakari es tan endeble, por no decir inexistente, la apoyatura de legitimación en que se basa se hace recurrir en diversos pasajes de su plan en los derechos históricos. Nunca se encarecerá suficientemente la importancia del reconocimiento constitucional de los derechos históricos, que se lleva a cabo en la Disposición Adicional Primera de la Norma Fundamental. Dicha recepción confiere a los propios derechos forales un nuevo significado, reforzando su legitimidad, dependiente ahora de la voluntad del pueblo español, inclusiva de la propia del pueblo vasco, y aumentando su protección, a través de los mecanismos previstos para la propia Constitución. En segundo lugar, el reconocimiento foral ejemplifica el pluralismo constitucional, admitiendo en los territorios forales singularidades institucionales, normativas o fiscales de gran importancia. A todo esto suelo referirme cuando sintéticamente hablo en relación con los desarrollos mencionados de foralismo constitucional o constitucionalismo foral.

Pero los derechos históricos no denotan, ni pueden hacerlo, un poder político originario, de justificación extraconstitucional, sencillamente porque ello choca lógicamente con la idea irrenunciable de Constitución en cuanto decisión total e incondicionada, verdaderamente fundante, de la vida política de la comunidad. La Constitución legitima el dominio en la medida en que lo instituye y lo agota, de modo que no cabe ningún titular extraconstitucional o forma de manifestación de poder público que la Constitución no prevea.

Estas premisas cierran el paso evidentemente a una comprensión de los derechos históricos que no sea la constitucional y que creo subyace en la propuesta del lehendakari. Los derechos históricos son ciertamente una institución capital para nuestra Constitución (lo que remarca el acierto de nuestro constituyente al elevar al máximo plano normativo al régimen foral por primera vez en nuestra historia), pero que no pueden ser utilizados contra la Norma Fundamental, como un instrumento para obviarla, en sus decisiones competenciales, o rebasarla, en sus decisiones sobre sus principios.

El lehendakari no está por encima del orden constitucional, pues, según sabemos, en un Estado de derecho nadie justifica su poder por sí mismo y las atribuciones de las autoridades se ejercen de manera tasada; antes bien, como primer representante del Estado en Euskadi, es también el primer obligado al respeto de sus leyes e instituciones.

Juan José Solozábal es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid.