¿Adónde va la cooperación valenciana?

La Agencia Valenciana de Cooperación al Desarrollo (AVCD) es ya tan previsible, por mera aritmética parlamentaria, como poco justificable, por apenas sujeta al debate público oportuno. Cuando ni son evidentes su finalidad y contenido, de atender al proyecto de que da cuenta el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana de 4 de noviembre, ni menos aún de recibo la forma elegida para su puesta en pie, al acudirse a la vía torticera de la Ley de Acompañamiento de los presupuestos, de la que abusa el PP.

El proyecto de dicha ley se limita a señalar que la agencia "obedece al importante impulso, a todos los niveles, que ha soportado en los últimos años y a las peculiaridades en la gestión que conlleva la misma". Pero ni el contexto más inmediato en que se enmarca la iniciativa (con la Comisión de Ayuda Humanitaria y de Emergencia como el casi único logro en 3 años), ni tampoco su propio articulado (centrado en su organización, que no en su régimen económico), hacen creíble tal justificación. Y otras más espurias, por contra, parecen anteponerse. Las de corte personalista incluidas, pues ¿no será que antes se trate de brindar al president Olivas algún triunfo con que reforzar su paso efímero por el Palau? ¿O acaso de reforzar la posición de algunos, de escalón no tan notorio, con vistas al medio plazo? Por partes.

Nada mejor que enfocar la Agencia de Cooperación a la luz de las 3 "c": coherencia, coordinación y credibilidad

Lo (todavía) posible reclamaría una ley valenciana de cooperación. Cuanto antes

Importa no olvidar, de entrada, de dónde venimos. Y lo hacemos de un modelo de cooperación que, tras diez años desde su arranque a finales de los 80, dejaba ver ya: a) su desigual trayectoria histórica: del inicial gubernamentalismo al posterior cuasimercado de organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD) ; b) en cuanto al papel de la Generalitat, su indudable protagonismo en el salto cuantitativo de la ayuda valenciana desde 1995, acudiendo a ONGD y organizaciones no lucraticas (ONL) para su ejecución, si bien instrumentado por decreto, en ausencia de ley autonómica en la materia; c) el acentuado personalismo que ha venido impregnando los modos, políticos y de gestión, de pilotar la cooperación en cada etapa (de José Luis Ábalos a Pilar Mateo, con V. Zaragoza, José Sanmartín y Aurelio Hernández entre medias), personalismo agudizado aún más si cabe en la cooperación municipal; y, en fin, d) las debilidades, más cualitativas, que hay que atribuir a los principales agentes: las ONGD (brazo ejecutor dominante de la cooperación valenciana, que algo habrían avanzado en la necesaria superación de la cultura del microproyecto pero no tanto en evitar la dispersión de su esfuerzo entre países, excesivos, ni en mejorar su propia implantación); y el Consell (brazo financiero, que pronto avaló con el PP la creciente presencia de universidades como la Politécnica, reforzando a fundaciones afines y ONGD religiosas y "mojándose" en proyectos que dejaban entrever una tendencia preocupante a una perspectiva de relaciones externas de carácter comercial).

La necesidad de reconducir dicho modelo, con la Ley de Cooperación estatal ya en vigor, era clara. Lo que reclamaba políticas, autonómicas y municipales, menos de escaparate. Y la urgente clarificación e innovación de los marcos jurídico y presupuestario aplicables. De ahí que no pocos hablásemos de un Libro Blanco, como oportunidad de dinamización política y social previa... Y en esas estábamos hace 4 años.

Pero el contexto más inmediato pronto quedó marcado por la mayoría absoluta y el desembarco de Zaplana en Madrid. Con Josep Piqué en Exteriores, el aparato de Relaciones Externas de Presidencia de la Generalitat estrechaba sus lazos más europeístas a la par que aprovechaba la creciente condición de Valencia como lugar de encuentros, ferias y congresos internacionales. Por añadidura, el equipo de la directora general de Cooperación, Pilar Mateo, pronto hubo de apechugar, tras las últimas generales, con las servidumbres inducidas desde Madrid: un giro ultraconservador del enfoque neoliberal, que la lectura a la Bush del 11-S no haría sino apuntalar. Pues ya con el infumable Plan Director, pronto se encadenan el reajuste en la cúpula de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) primero, el nuevo sistema de financiación de ONGD después, y la tendenciosa remodelación del Consejo de Cooperación -con la rebelión definitiva de Intermon- y la posterior remodelación de las coordinadoras de ONGD, tanto estatal como autonómica... ¡Malos tiempos en suma, máxime con la creciente inmigración y la deuda ya acumulada por la Generalitat como problemas añadidos, para impulsar una ley autonómica de cooperación, y peor aún para lograrla con el consenso deseable!

Será entonces cuando el triunvirato Mateo-Castell-Moránt, de perfil tan politécnico, se encargue de retomar y lanzar la idea del Libro Blanco de la cooperación valenciana. Al respecto, y designado como "experto" (sic) por las ONGD, asistí a la reunión de hace un año en La Coma. Dije cosas como las previas y, echando de menos a gentes como Carlos Gómez Gil, por ejemplo, al cabo fuíme. Poco más supe, hasta hoy. Aunque cabía suponer que de eso se trataba, de poder decir que allí estuvimos "todos, y más"... Y en esas, tan inesperadamente como la propia marcha tras el 20-J de Zaplana a los madriles, pero luego de ella, se anuncia la creación de la AVCD.

Pero ¿de qué agencia se trata? Porque, según y cómo, una agencia o similar podría ser útil. Ahora bien, a quien de entrada pregunte sobre el porqué de tanta prisa por crearla, le espera un callejón sin salida. Pues no le darán un argumento de carácter político-lógico ni tampoco un argumento técnico-gestor. Le hablarán por contra del Libro Blanco (¿aún inédito?), pues poco menos que en él -cual si del bálsamo de Fierabrás se tratara- se exige dicha agencia.

Lo que era de temer... Pues, respecto del mismo y por resumir, cabían tres opciones a seguir. La del Libro Blanco que auspició Blair: obediente ante todo a una seria revisión doctrinal, buscando al tiempo dinamizar el debate público; la de la Estrategia para la Cooperación Española, formulada en 1999: un diagnóstico fino con una propuesta de acción pragmática, por más que al cabo no asumida por la nueva AECI; o, en fin, la menos ambiciosa de todas (y la elegida según creo): aquella que no persigue clarificar el debate doctrinal ni dinamizar el público ni diagnosticar nada, sino servir de mera excusa de legitimación de vaya Vd. a saber qué política de cooperación.

Nada mejor, para ello, que enfocar la creación de la agencia a la luz de las 3 grandes "C" (coherencia, coordinación y credibilidad). De entrada, la coherencia (entre políticas). Deudora, ya se sabe, de la dependencia de la cooperación de la política exterior de turno. Dependencia de hecho y doblemente en entredicho, en el caso español, por la tan criticada bicefalia entre los ministerios de Economía y Hacienda y el de Exteriores.

¿Y qué aportaría la agencia al respecto? Pues más dudas que respuestas. ¿Será la agencia, por su adscripción a Presidencia, ajena a toda tentación de bicefalia en la dirección de nuestra política de cooperación, o, aun con Bienestar Social al margen (de Economía ni hablemos), según quién sea el president (que no su director/a)? ¿La comisión inter-Consell, en tanto que "ejecutiva" e "integrada" en su dirección, augura la superación de tal problema por elevación: ninguna bicefalia que temer, pues que de multicefalia en realidad se trataría?... Ni nada ni nadie tampoco puede asegurar la coherencia estratégica todavía por ganar en relación, incluso, con el resto de agentes oficiales, empezando por los ayuntamientos: por tan alejada del "umbral de consenso cualificado" que sería deseable (tanto el grupo Mixto como los de EU y Socialistas-Progresistas han presentado enmiendas de supresión a la totalidad del capítulo por el que se crearía la agencia), lo que hace temer posicionamientos de entrada o salida, en relación con ella, según el bipartidismo imperfecto de hecho asentado a nivel municipal.

Los problemas de coordinación (entre agentes) son por otro lado, en el caso español y valenciano, especialmente deudores de la propia "juventud" de nuestra(s) política(s) de cooperación. Con todo, el debate sobre la "miseria de la cooperación" no se limita ya a las sospechas sobre la utilidad de la ayuda, y viene apuntando cada vez más a los problemas de diseño institucional (la creación de una agencia lo es) y al ya impostergable recambio en nuestros modos de hacer cooperación con el Sur: pues si ésta debiera ser para su desarrollo (y no nuestro), habrá de ser de diálogo, como método, y de codesarrollo, si de programación, ejecución y evaluación se trata, de lo que tendríamos que hablar.

En tal sentido, ni la inoperancia habitual de los órganos colegiados del modelo valenciano (Comisión ejecutiva, Consejo de cooperación), ni sus lagunas más clamorosas (nada parecido a una Oficina de Planificación y Evaluación), ni el más que magro soporte administrativo de la todavía dirección general, ni mucho menos los efectos contraproducentes a que todo ello, en suma, viene conduciendo eran ni son defendibles. Pero frente a eso, ¿cuál es el diseño "alternativo" que con la agencia se propone?

Pues un batiburrillo incalificable. O tal me parece, con tan sólo atender a su propuesta de organización: tan camaleónica (mezcla órganos unipersonales con colegiados, sean ejecutivos, consultivos o de control) como preocupante (pues los tritura, más que integra: ni funcionales ni de división de poderes...). Por que, en la AVCD como "ente autónomo administrativo" y al tiempo constituida, entre otros, por la Comisión inter-Consell y un renovado Consejo de cooperación ¡grupos parlamentarios incluidos!, ¿Se limitarán los diputados representativos al papel inicialmente consultivo que se les atribuye? ¿Cómo, sin ley marco específica, avalar sus prioridades geográ ficas y sectoriales con quienes la política de la Generalitat, dentro y fuera del país, debiera coordinarse? ¿Seguro que bastará con externalizar la evaluación para avanzar en términos de codesarrollo (y a qué precio, ¡los de "capacidad institucional propia" incluidos!, y tanto más cuanto más integrales sean los proyectos)?... De modo que, por sólo aludir al Consejo, ¿tendrá también cabida en él parte al menos del Consejo de Voluntariado recién cocinado por Blasco, en cuanto le afecte? ¿Y el Ivex? ¿Y hasta el comité de expertos propuesto por el PSPV, vía enmiendas, para evaluar e informar al plenario? (Por cierto, ¿tan poco importa al diseñador de la agencia la división de poderes, o es que el sistema de evaluación ha de persistir en la viajitis sobre el terreno al uso y el control limitarse al exclusivamente financiero que viene (cuando viene) practicándose? ¿Por qué no, simplemente, reforzar el control parlamentario vía comisión ad hoc?).

En fin, en cuanto a la credibilidad, a qué abundar... Baste con comparar el raquitismo en el ritmo de crecimiento del volumen de nuestra ayuda autonómica desde 1995 (sin negar el esfuerzo humano que lo ha acompañado ni, tampoco, el contexto a la baja en que se inserta: la ayuda global ha caído un 20% desde 1990) con el hecho de que la propuesta de AVCD se formule en bloque -incluyendo su dirección con rango (y retribuciones) de subsecretario/a y que se crea un gabinete de dirección (que no técnico, como en la AECI) cuyo titular tendría categoría de director general- sin más memoria económica que la remisión a unos presupuestos, con cuya ley de acompañamiento se presenta en sociedad. Unos Presupuestos para el 2003 que recogen, sí, el compromiso de dotarla en 3 meses para cuanto precise: pero ¿vía modificación o de nuevo vía deuda?, pues de entrada se limitan a asignar al programa de referencia unos recursos, respecto del ejercicio en curso, que crecen (no llega a un 3%) por debajo de la inflación anual ya acumulada...

Lo (todavía) posible reclamaría una ley valenciana de cooperación. Cuanto antes. Y sólo después, cuantos rediseños institucionales sean precisos... La realidad, sin embargo, no parece sino confirmar lo que ya Musil hacía prejuzgar a Ulrich en su conversación con el joven socialista Schmeisser: que la política siempre llega tarde; y además, como en este caso, mal... De donde tantas y tantas rebeldías, muchas de ellas tan calladas como nada caprichosas. Pues ¿de qué, si no, creen que se habla, los avalistas del "conocimiento en acción" -lema que bien podría pasar por última bandera del jacobinismo tecnocrático-, cuando algunos hablamos de problemas de gobernabilidad (y no sólo en el Sur, como en Galicia sin ir más lejos no dejase de insinuarse los primeros días)?

Rafael Quílez es técnico de la Generalitat y miembro del Observatorio para la Calidad de los Servicios Públicos.