Un esfuerzo de consenso

El Consejo de Gobierno ha remitido al Parlamento el Proyecto de Ley del Suelo, cumpliendo así el compromiso de dotar a nuestra Comunidad Autónoma de un nuevo instrumento jurídico que ordene mejor las actuaciones sobre nuestro territorio.

Se trata, sin duda, de una ley de enorme trascendencia, cuya elaboración ha requerido mucho tiempo y esfuerzos, no sólo por la magnitud y la complejidad de las cuestiones que aborda, sino porque ha sido fruto de un largo proceso, abierto y participativo.

Por eso, el actual texto es muy diferente al del primer anteproyecto: durante su elaboración se han recogido aportaciones de muy distintas administraciones, instituciones y colectivos. En particular, incorpora la mayor parte de las observaciones formuladas por el Consejo Andaluz de Municipios, el Consejo Consultivo y el Consejo Económico y Social, en cuyo ámbito y como ponente de su dictamen fui testigo de excepción de los esfuerzos realizados por los agentes económicos y sociales en la búsqueda del deseado consenso. Ello le otorga un amplio nivel de aceptación, que sin embargo, no evitará que en el trámite parlamentario vuelvan a reproducirse algunas cuestiones, ya consensuadas en otras instancias.

Esta ley va a suponer una indudable mejora respecto a la legislación vigente, configurando una normativa más adecuada a la realidad actual de Andalucía, aunque en algunos supuestos la solución llegue algo tarde, como es el caso del urbanismo de la zona litoral, donde el daño es ya de difícil reparación.

El proyecto parte de la consideración del urbanismo como una función pública, que realiza el interés general en términos compatibles con los intereses individuales, en un adecuado equilibrio entre ambos, tanto en la planificación como en la gestión urbanística, que se hacen más públicas, más participativas y más garantistas.

Así, como reflejo de la función social de la propiedad y de la función pública del urbanismo, se opta por un sistema de gestión más avanzado que el actual, distinguiéndose entre la propiedad del suelo y la titularidad de los derechos urbanísticos.

En la actualidad, se da prioridad absoluta al propietario del suelo, al que se atribuyen todos los derechos e iniciativas de naturaleza urbanística. En el nuevo texto se distingue entre el derecho de propiedad del suelo y la titularidad de los derechos urbanísticos, instituyéndose las figuras del agente urbanizador, el edificador y el rehabilitador, lo que supone un indiscutible avance dentro del fomento de la iniciativa privada.

Desde esta perspectiva, el objeto de la ley es regular la actividad urbanística sobre el suelo, incluyendo también tanto el vuelo como el subsuelo, lo que sin duda constituye otra novedad. La nueva ley establece la presunción del carácter público del subsuelo que no sea susceptible de aprovechamiento, lo que ha generado algunos comentarios. No obstante, las críticas son infundadas ya que los derechos del titular de los aprovechamientos quedan plenamente salvaguardados. Sólo se presume público lo que el propietario no puede aprovechar. Si hay aprovechamiento urbanístico, corresponderá al propietario; si no lo hay, el subsuelo se presumirá público, lo que supone una indudable progresión legislativa.

El proyecto se ocupa de ordenar el ejercicio de la función pública del urbanismo por las distintas administraciones territoriales, bajo los principios de cooperación, transparencia y participación de los ciudadanos, cuestión que ha generado no pocos debates, pues no en vano la distribución de competencias supone, en el fondo, distribución del poder.

En tal sentido se reafirma que el municipio es la administración competente para establecer los términos de la ordenación de su territorio y para fijar las formas de ejecución de la actividad urbanística. No obstante, los primeros textos atribuían a la comunidad autónoma la elaboración de las normas directoras cuyo carácter vinculante había suscitado rechazos al interpretarse que invadían competencias municipales. Pues bien, se ha modificado sustancialmente el carácter de estas normas que tienen ya el valor de meras recomendaciones y únicamente serán de aplicación directa para los municipios sin planeamiento.

Dentro del respeto a las competencias municipales, se precisa el régimen de los Patrimonios Públicos de Suelo atribuyéndoles un destino preferente a la construcción de viviendas de protección pública y fijando en el 10% la cesión gratuita del suelo urbanizado, lo que permitirá políticas públicas que faciliten el acceso a la vivienda. Se quiere evitar que el urbanismo se utilice casi exclusivamente como un instrumento de financiación.

El proyecto introduce también mecanismos para fomentar la iniciativa privada y la participación ciudadana. Entre otras medidas se han regulado de forma más precisa los convenios urbanísticos, lo que impedirá actuales abusos que están en la mente de todos.

Por último debemos decir que el Proyecto contiene un mejor desarrollo de la disciplina urbanística, reforzando las actuaciones de inspección y atribuyendo a la administración mayores facultades de intervención. Así, se ha tipificado todo un conjunto de infracciones y sanciones, más contundentes, que consigan el cumplimiento de las normas y eviten cualquier beneficio económico para los infractores de las mismas.

La considerable extensión del proyecto nos impide hacer siquiera una referencia a las numerosas cuestiones que regula. Destacar únicamente, que estamos ante una norma que quiere propiciar el desarrollo sostenible del territorio y de las ciudades andaluzas desde un urbanismo entendido como función pública ejercida con el concurso indispensable de la iniciativa privada.

José María Martín Delgado es catedrático de Derecho Financiero y Tributario