La historia interminable

No hace ni un par de semanas asistíamos a las difíciles y conflictivas negociaciones para hacer efectivas las transferencias de sanidad a las Comunidades Autónomas que aún seguían dentro del sistema general del Insalud. Ahora presenciamos la disputa en torno al Concierto vasco, que ha contribuido a reverdecer también una cuestión no resuelta todavía como es la representación de las CC AA en las instituciones europeas. Mañana y pasado mañana seguiremos contemplando algún nuevo conflicto o reorganización de esta permanentemente inacabada distribución territorial del poder que llamamos Estado autonómico. Llevamos así más de veinte años. Y en esas seguiremos, porque cada cambio en la titularidad del poder ejecutivo -e incluso de la relación de fuerzas dentro del propio Tribunal Constitucional- nos augura importantes retoques del status quo. Por no mencionar su radical cuestionamiento por parte de todo el nacionalismo vasco y grandes sectores del catalán, que tienen que aclararse también a su vez respecto a cuál ha de ser su relación específica con eso que llaman Estado español.

A esto podríamos llamarlo el Estado en mutación permanente. Aunque lo más sorprendente es que el sistema funciona razonablemente bien y ha permitido un tránsito desde un país férreamente centralizado a otro que viene a ser técnicamente federal. No hay que volcarse, pues, en buscarle un cierre apresurado. Sobre todo porque siguen también en marcha importantes transformaciones inducidas por la propia construcción europea. Pero tampoco podemos permitirnos el lujo de habitar en un Estado que parece el manto de Penélope, que se va tejiendo y destejiendo al albur de las distintas coyunturas políticas. ¿Qué hacer entonces? Uno de los mejores teóricos contemporáneos de la democracia, Robert Dahl, nos sugeriría que hiciéramos balance de lo logrado hasta ahora e incorporáramos propuestas de reforma. A su juicio, 'una vez cada veinte años, o algo así', debería reunirse 'un grupo de expertos constitucionalistas, líderes políticos y ciudadanos informados' para evaluar su Constitución a la luz de las experiencias habidas y pronunciarse sobre cómo poder mejorar su funcionamiento. Proceder a este tipo de diagnósticos no es una mala propuesta para el tema que nos ocupa y de hecho es algo que se viene haciendo ya en distintos foros. El problema es la dificultad por alcanzar los acuerdos que serían precisos para convertir dichas propuestas en medidas de reforma política efectiva. Si hay algo que nos ha enseñado la ya dilatada experiencia de práctica autonómica es que a los típicos intereses de partido se superponen ahora también los propios de las élites políticas locales.

Entre los 'expertos constitucionalistas' hay ya además un consenso nuclear en torno a la naturaleza federal de facto de nuestro sistema de distribución del poder territorial. Con una única particularidad en el modelo español: la naturaleza asimétrica en la atribución de competencias entre comunidades. Y una importante disfunción: la inutilidad del Senado como Cámara territorial. Ahí es donde se producen muchas de las patologías a las que estamos asistiendo continuamente. Basta observar el funcionamiento de este tipo de Cámaras en otros sistemas federales para percibir su gran eficacia a la hora de integrar los Estados federados en la estructura más general del Estado. Según Eliseo Aja, sus ventajas se manifiestan ante todo en su gran capacidad para permitir la cooperación horizontal entre comunidades, la aprobación de todas las leyes que afecten a su ámbito competencial o la participación en la designación de algunos órganos centrales del Estado. En países como Alemania, esta Cámara sirve incluso para coordinar la representación de los Länder en la delegación alemana ante la Unión Europea. Sobre ese trasfondo no se entiende el inmovilismo que a este respecto promueve el Gobierno. Seguramente haya que leerlo a la luz del temor reverencial que provoca toda reforma constitucional y del pánico a que lo que comienza en 'retoques' pueda acabar como el rosario de la aurora. La prioridad debe ponerse, por tanto, en acumular los consensos necesarios para abordar de una vez el verdadero escollo: la definición de las desviaciones efectivas al principio de igualdad entre comunidades; o sea, el definitivo encaje del País Vasco y Cataluña.