Naciones y regiones
La agenda de la política española demuestra que se sigue prestando atención prioritaria a todo aquello que tiene que ver con el modelo de Estado. La realidad es tozuda y uno de los 4 grandes retos históricos que la Constitución de 1978 tuvo que afrontar (ejército, iglesia, Estado de Bienestar y reconocimiento de la plurinacionalidad) no sólo no continúa sin resolverse, sino que da toda la impresión de que estamos, como diría Felipe González, en un gran atasco político. Es una situación ciertamente compleja y no existen demasiadas evidencias que indiquen acercamiento entre las distintas posiciones sobre cómo abordar las diferentes cuestiones relacionadas con el modelo de Estado. Los episodios de tensión política, lejos de reducirse, se intensifican. Por vez primera en muchos años se habla tanto de riesgo de involución autonomista como de estrategias soberanistas.
Si repasamos el debate político de los últimos meses, lo cierto es que no faltan ejemplos sobre la creciente divergencia de opciones. Recientes resoluciones políticas, la utilización de mayorías parlamentarias para bloquear convenios entre comunidades autónomas o para impedir una reforma del Senado que ponga fin a su irrelevancia política, la celebración de acuerdos bilaterales -calificados impropiamente como acuerdos de Estado- entre los dos partidos mayoritarios para renovar órganos constitucionales, el anuncio de una Ley de Cooperación Autonómica para 'cerrar' el modelo de Estado autonómico, constituyen episodios de gran significado político que, sin embargo, ayudan poco a la consecución de consensos básicos entre todas las expresiones políticas con representación en los diferentes parlamentos. El reforzamiento de estrategias políticas desde el nacionalismo español, orientadas a hacer una lectura parcial, incompleta, inflexible o única, de la Constitución, son síntomas preocupantes de talantes que evidencian una notable incapacidad política para asumir, aceptar o siquiera comprender, aunque no se comparta, que España es una realidad plurinacional en la que existen pueblos con identidad propia que reclaman mayor capacidad política en sus respectivos ámbitos relevantes de decisión democrática. En el otro extremo, la estrategia iniciada por la expresión política del nacionalismo democrático vasco no garantiza muchas posibilidades de encuentro en un camino por el que podamos seguir transitando juntos desde el reconocimiento de las diferencias. De la Constitución de 1978 se ha hecho una de las posibles interpretaciones. Pero conviene recordar que en su momento cabían otras. El texto constitucional finalmente aprobado por consenso, incorpora ambigüedades calculadas, avances históricos, renuncias y zonas de sombra, porque el contexto así lo aconsejaba. Por lo que al Título VIII se refiere, dedicado a diseñar la futura estructura del Estado, la Constitución prefigura un proceso que se quiso que fuera abierto e inconcreto. Fueron posteriores acuerdos autonómicos celebrados entre UCD-PSOE y PP-PSOE, en 1981 y 1992 respectivamente, los que han ido concretando un reparto del poder político que si en sus inicios fue concebido como asimétrico en la Constitución, hoy es, fruto del desarrollo de esos acuerdos, de nuevo uniformizador. Y es esta cuestión, relacionada con la referencia en el texto constitucional a nacionalidades y regiones y al reconocimiento de derechos históricos la que, una vez culminado el proceso de descentralización política acordado por los dos grandes partidos mayoritarios en 1992, ha vuelto a cobrar gran importancia política. La Constitución quiso incorporar unas diferencias en la distribución del poder político que hoy no existen.
La complejidad de la situación política estriba en que si en el inicio del proceso el reconocimiento de la plurinacionalidad estuvo plagado de enormes dificultades, en la actualidad las dificultades son, si cabe, mayores. Por una parte, existe una lógica y razonable pretensión de las comunidades autónomas que han transitado por el procedimiento previsto en el artículo 143 de la Constitución, a ejercer el mismo nivel competencial que las nacionalidades históricas que lo hicieron por el artículo 151 y la Disposición Transitoria Segunda. En este nivel debe tenerse en cuenta la complejidad añadida que introduce el caso andaluz. Por otra, recobra nuevo protagonismo la pretensión de nacionalidades históricas de iniciar una segunda fase de negociación política que incorpore el tratamiento de los hechos diferenciales sobre la base del reconocimiento político de asimetrías. En este caso con notables diferencias, puesto que mientras los nacionalistas catalanes estiman que ello es posible, y deseable, sin modificar la Constitución, los nacionalistas vascos se han situado en un escenario que, en palabras de Herrero de Miñón, reclama el reconocimiento de derechos exteriores y anteriores, que la Constitución ampara y respeta en una Disposición Adicional, y de lo que tras ello hay: otras legitimidades políticas, otras comunidades, otros cuerpos políticos, otras naciones que, institucionalizadas en fragmentos, se yuxtaponen al Estado. Desde la izquierda española se avanzan propuestas de inspiración federal, con reconocimiento o no de cierto grado de asimetrías, como forma de avanzar en la construcción de un Estado autonómico abierto, por entender que el modelo de llegada que la Constitución prefigura es federal, y que precisa de una reforma puntual de la Constitución para convertir el Senado en la pieza clave del Estado compuesto. Por último, desde el nacionalismo español, sea de derechas o de izquierdas, existe la pretensión de 'cerrar' o 'culminar' el modelo, cegando así cualquier posibilidad de avanzar en el reconocimiento de la plurinacionalidad, impidiendo otras posibles lecturas del propio texto constitucional que vayan más allá del reconocimiento genérico de algunos hechos diferenciales. Expresiones políticas distintas para referirse a un mismo Estado: nación española, nación plural o Estado plurinacional.
Una situación compleja que no se resuelve pretendiendo ignorar el problema o intentando confundir los diferentes niveles políticos del mismo. El desafío histórico importante es el referido al reconocimiento estable de la plurinacionalidad, que nada tiene que ver con la existencia de disfunciones o la falta de mecanismos de coordinación institucional en un Estado fuertemente descentralizado. Guste o no, nos parecemos más a Bélgica que a Alemania. Tampoco se resuelve lanzando equivocadas o equívocas opiniones interesadas en identificar federalismo con nacionalismo o en identificar regiones y naciones. Tal vez ha llegado el momento de iniciar una nueva generación de acuerdos de Estado que avance, si todavía es posible, por esa vía, explorando todas las posibilidades que aún permite la Constitución y una nueva reforma de estatutos de autonomía, que son muchas, y acudiendo a su reforma para aquellas cuestiones, como la reforma del Senado, que antes o después tendrá que abordarse, precisamente para dar cumplimiento al propio mandato constitucional.
Joan Romero es catedrático en la Universidad de Valencia.
