¿Una oportunidad perdida en España?.

El autor entra en la polémica por la adjudicación de licencias de telefonía multimedia y opina que España podría haber tenido mayores ingresos.

El Gobierno británico ingresó 6,3 billones de pesetas en la subasta de adjudicación de licencias de telefonía móvil de tercera generación (UMTS). En Alemania se espera recaudar unos 10 billones. Francia, consciente del valor de las licencias, las concederá por concurso pero las compañías seleccionadas deberán pagar al Estado un total de 3,29 billones de pesetas. En España, por el contrario, el Gobierno ha optado por un concurso sin subasta que ha obtenido 85.000 millones de pesetas. A pesar de su trascendencia, este proceso se ha desarrollado sin repercusión alguna, en plena campaña electoral y con un Gobierno en funciones, sin que haya existido el exigible debate acerca de la oportunidad política y racionalidad económica de la decisión adoptada. Además, dos de los contendientes que no obtuvieron licencia han recurrido el concurso español alegando supuestas irregularidades en el proceso y denunciando la absoluta opacidad de los criterios utilizados.La Teoría de las Subastas, desarrollada entre otros por el profesor Klemperer, de la Universidad de Oxford, que combina fundamentos de la Teoría Económica con principios como los que se derivan de la Teoría de Juegos, demuestra que las subastas son mecanismos eficientes de distribución de recursos productivos escasos. Generalmente, en una subasta, un postor está dispuesto a desembolsar una suma equivalente a los beneficios futuros que espera obtener de los activos que adquiere. Las subastas aseguran derechos de uso a aquellos que están dispuestos a pagar más por ellos y no a los que son capaces de ejercer una mayor influencia política en el proceso de concesión, tal y como reconoce el profesor Milgron, de la Universidad de Stanford. En una subasta formal, los contendientes generan y liberan mucha información acerca del mercado sobre el que están disputando derechos, al tiempo que todos aprenden de las acciones del resto. De esta manera el Gobierno puede obtener y utilizar aisladamente más cantidad de información que en un concurso tradicional, o concurso de belleza, como los llama Kemplerer, de modo que el resultado final comprende un grado de eficiencia y transparencia difícil de igualar.

La mecánica de una subasta de licencias es sencilla. Una empresa puja lo mínimo que considera suficiente para asegurarse el lote que persigue. La cantidad apostada depende también de lo que estima que van a ofrecer los competidores. En ocasiones, el exceso de optimismo puede llevar a la bancarrota, posibilidad que, sin embargo, no representa su principal problema práctico. Los inconvenientes más graves de las subastas están relacionados con la posibilidad de que varios contendientes se pongan de acuerdo, provocando situaciones de colusión o generando barreras de entrada en el mercado.

El éxito de una subasta depende de su diseño, adaptado a cada situación particular, y de cómo estén definidos los derechos de los que participan en la misma. Su resultado es función de factores como el número de participantes y de licencias en juego, así como de la proporción de nuevos competidores potenciales frente a los que ya están establecidos. En el caso británico había más licencias en juego que empresas de telefonía móvil ya instaladas en ese mercado. Por esta razón, los operadores ya instalados, ante la amenaza real de que otros nuevos entrasen en él, evitaron pujar por debajo del valor de las licencias, o incurrir en prácticas colusivas de manera implícita, por el riesgo, el más grande al que se enfrenta una empresa en una subasta, de quedarse fuera de ésta. Klemperer estima que la deficiente concepción de la subasta alemana de telefonía móvil de 1999 permitió a Mannesmann y T-mobil aprovecharse implícitamente de la misma. Este experto participó en el diseño de la subasta británica, que perseguía la solución más eficiente desde una perspectiva de mercado y también, lo que parece haberse obviado en España, la mejor solución desde una perspectiva social.

Los detractores de las subastas argumentan que este sistema, por el coste de las licencias, puede llegar a comprometer la viabilidad futura de las empresas y sobre todo su capacidad de inversión a corto y medio plazo. Sin embargo, las empresas que más arriesgan en las subastas suelen ser también las que más se esfuerzan e invierten para recuperar el coste de su licencia, y si sólo incurren en pérdidas siempre existirá la posibilidad de vender la licencia. Además, la cantidad desembolsada por la licencia puede considerarse como un coste fijo, un montante que no afecta a la rentabilidad marginal de la inversión, ni, por tanto, a los beneficios adicionales que se puedan derivar de esa inversión en el futuro. En la práctica tampoco se verifica esta posibilidad. Las empresas que obtuvieron licencias UMTS en España, invertían al mismo tiempo cantidades billonarias para adquirir portales de Internet o productoras de contenidos mientras pujaban, también billonariamente, en el concurso británico (antes de retirarse del proceso, otra opción importante). En España existen ejemplos de pujas elevadas, en contra de todos los pronósticos, pero que a la postre se han demostrado adecuadas y ajustadas, como la realizada por el Banco Santander sobre Banesto.

El sistema de subastas es también criticado por razones de carácter político o administrativo. En este sentido, el argumento de sus contrarios es que el principal objetivo de los Gobiernos cuando sacan al mercado licencias no debe ser recaudar dinero, sino permitir que la sociedad acceda a nuevas tecnologías y servicios que contribuyan a mejorar la eficiencia de la economía y a generar riqueza. Sobre este aspecto, apuntado, por ejemplo, por Gaspar Ariño, es difícil no estar de acuerdo. Por ello, frente a las subastas, defiende el sistema de concurso con criterios claros y rigurosos, en el que queden fijados con máxima claridad los fines públicos a los que las licencias deben servir, evitando cualquier tipo de arbitrismo político. Sin embargo, lo que es más difícil de argumentar al apoyar la alternativa del concurso es que ese fin último de maximización del bienestar social se alcance de manera óptima y justa cediendo gratuitamente esos derechos y no subastándolos. Normalmente, este planteamiento se complementa con la afirmación de que el Estado no es el titular de esos derechos de dominio público, que sólo pertenecen a la comunidad, sino únicamente su administrador, y que, por tanto, no tiene derecho a apropiarse de los mismos y subastarlos. Y es aquí donde el acuerdo es más complicado. En el caso español se echa en falta una explicación coherente de por qué el Estado, administrador y no propietario, los ha transferido gratuitamente a empresas privadas. Si se tratara de licencias para explotar otro tipo de factor, como petróleo obtenido en aguas nacionales, probablemente a nadie le parecería razonable obrar como se ha hecho.

La única evidencia para la comunidad es que unos recursos de dominio público, objetivamente valorables en el mercado, han sido transferidos a empresas privadas a cambio de nada. No existen indicios de que el precio de las licencias pusiera en peligro las inversiones necesarias, que tampoco son descomunales, ni existen garantías de que, por no haber tenido que pagar por ellas, esas inversiones estén más aseguradas. Además, existen soluciones intermedias. En el Reino Unido, el debate actual es qué hacer con ese dinero. En España, evidentemente, este debate es ya imposible, si bien parte de esas cantidades, si hubieran existido, podían haber sido destinadas a inversiones en infraestructuras de red y en formación y educación técnica de usuarios y profesionales, ámbitos en los que España sufre una preocupante infradotación respecto al resto de Europa.

Estas medidas, además, redundarían en el uso y, por tanto, rentabilidad futura de estos nuevos servicios. Por otra parte, Eurostat va a permitir que los ingresos obtenidos por esta vía sirvan para reducir el déficit público. Éste es el debate que se está produciendo en otros países, Reino Unido, Francia, Alemania, etc., y que aquí, incomprensiblemente, se ha silenciado. En definitiva, cuando menos puede afirmarse que el sistema elegido para adjudicar licencias de telefonía móvil UMTS es más que dudoso. Por la dimensión de la cuestión y por el volumen de la transferencia de recursos y de renta futura que se ha producido, quizás tanto como todo lo recaudado por el conjunto de privatizaciones en España, parece que merece una mayor atención que la que se le ha dedicado en los últimos meses.

Juan Moscoso del Prado Hernández es profesor asociado de economía de la Universidad Carlos III de Madrid.