¿Ley de Extranjería de la UE?

En la reunión del Consejo Europeo que se celebrará en Tampere (Finlandia) hoy y mañana, los jefes de Estado de los Quince intentarán ponerse de acuerdo en una política común de inmigración y asilo. Será un paso más en el proceso de armonización de las políticas de los Estados y de avance hacia normativas comunitarias en estas materias. La década que ahora acaba se ha caracterizado por continuos intentos de armonización, al tiempo que se han ido haciendo cambios legislativos sobre inmigración y asilo en todos los Estados de la Unión. Lo que puede decirse de tales cambios es que han vuelto cada vez más restrictivas las normativas, con la salvedad de las últimas reformas, hechas en Italia, Francia y España, que se han realizado para reconocer más derechos a las personas inmigradas.Las reformas favorables a los derechos de los inmigrantes se iniciaron en España en 1994, con la aprobación del Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, la creación del Foro de la Inmigración y la posterior reforma del Reglamento de Extranjería; pero el cambio más importante se producirá cuando concluya la reforma que está en curso de la Ley de Extranjería, reforma que deberá hacerse antes de que acabe la actual legislatura. El texto para la nueva ley, que ha elaborado la ponencia del Congreso de los Diputados, contiene mejoras de mucho calado. Hace un buen reconocimiento de derechos para toda la población inmigrada, y cabe remarcar que reconoce derechos básicos para las personas que se hallan en situación irregular (asistencia sanitaria, justicia gratuita en casos de necesidad, etcétera) e introduce un buen sistema de regularización que servirá para que nadie pueda estar más de dos años en esa situación de irregularidad. La propuesta de la ponencia contiene deficiencias que deberán corregirse en el debate parlamentario que resta, pero, aunque quedase tal y como ahora está, sería la mejor ley de inmigración de las existentes en los Estados de la Unión Europea.

Lo malo es que los vientos que soplan por Europa no van en la misma dirección. Las reformas recientes hechas en la mayor parte de los Estados han sido para recortar derechos a la inmigración extracomunitaria y a los solicitantes de asilo. Y lo que se está haciendo desde las instituciones comunitarias se parece mucho a las líneas restrictivas de las normativas de los Estados. Desde el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, organismo consultivo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, estamos haciendo el seguimiento de los procesos europeos desde que apareció, a mediados de 1997, un documento de la Comisión Europea denominado Propuesta de acto del Consejo por el que se establece el convenio relativo a las normas de admisión de nacionales de terceros países. Lo remarcable de aquel documento es que pretendía ser algo así como una ley de extranjería europea, ya que regulaba todos los aspectos propios de este tipo de leyes (no sólo la admisión, sino también la residencia, la renovación de la residencia, la reagrupación familiar, el acceso al trabajo, etcétera). Y lo que pudimos comprobar de su análisis es que daba lugar a una normativa más restrictiva que nuestra actual Ley de Extranjería (antes incluso de la reforma que se le está haciendo).

La propuesta de la Comisión Europea no prosperó, pero nos advirtió de que, mientras en España tratábamos de mejorar nuestra Ley de Extranjería, en Europa se abría un proceso que podía concluir con el establecimiento de una normativa aún más restrictiva que la nuestra; es decir, menos respetuosa con los derechos de la población inmigrada. Estos temores se han visto confirmados por los documentos comunitarios que después han ido apareciendo en el proceso previo al Consejo Europeo que se celebra en Tampere. Lo que está claro es que urge abrir un debate amplio antes de que en la Europa comunitaria se consoliden políticas de extranjería de la peor clase, sin casi habernos enterado.

¿En qué momento estamos en relación con la elaboración de normativa europea de inmigración? Hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam no era fácil que se pudiese llegar a desarrollar normativa comunitaria en esta materia. Las instituciones de la Comunidad Europea no tenían competencia y solamente podían establecerse acuerdos intergubernamentales (como el de Schengen), o adoptar recomendaciones del Consejo Europeo (difíciles, ya que en este tema se requería unanimidad). Con el nuevo tratado, vigente desde mayo de 1999, los asuntos de la inmigración y el asilo se han comunitarizado, lo que ha abierto la posibilidad de dictar directivas o reglamentos (es decir, leyes comunitarias) que tendrán prioridad sobre las leyes nacionales. Tal comunitarización se hará por fases: durante los cinco primeros años, las decisiones seguirán requiriendo la unanimidad de todos los Estados, lo que ya no ocurrirá acabado ese periodo. Esto quiere decir que no puede haber certeza de que vamos a tener de inmediato normativa comunitaria de inmigración y de asilo, pero no hay duda de que la acabaremos teniendo; como tampoco la hay de que las instituciones europeas se plantean esto como un asunto urgente y prioritario.

En la agenda del Consejo de Tampere no está la definición de normativas de inmigración y asilo; esto vendrá probablemente a partir de las propuestas de directivas que se hagan desde la Comisión Europea, propuestas que aún no están preparadas. Lo que el Consejo va a debatir son las líneas estratégicas que deberán guiar el proceso normativo posterior. Para ello cuenta con algunos documentos, como un Plan de Acción elaborado a finales de 1998 y las propuestas elaboradas por la presidencia austriaca del segundo semestre de 1998 o la alemana del primer semestre de este año. Además van a debatirse unos planes de acción específicos para seis países (Marruecos, Afganistán, Irak, Somalia, Sri Lanka y Albania), con los que se intenta regular los flujos migratorios que de ellos proceden. Estos documentos, así como el que mencionábamos más atrás de la Comisión Europea, son muy clarificadores sobre los contenidos que se quieren dar a las futuras normativas comunitarias. Todos ellos mantienen la visión de la inmigración como algo fundamentalmente temporal; no valoran suficientemente la importancia de la integración social de la población inmigrada; niegan la libre circulación por los países de la Unión Europea a los residentes extracomunitarios, y, en conjunto, se centran en el objetivo de combatir la inmigración ilegal, o sea, de mejorar la estructura policial y de fronteras para evitar la entrada de inmigrantes.

Lo que hasta el momento se está haciendo en el marco comunitario es continuar en la dirección de la Europa fortaleza, con planteamientos muy parecidos a los que ya estaban establecidos por las leyes nacionales de extranjería, o incluso más restrictivos que éstos. Se refuerza el carácter policial de la legislación de inmigración y se consolida la distancia entre los derechos de los ciudadanos europeos y los derechos de los residentes extracomunitarios.

Ésta es la peor manera de empezar a abordar el desarrollo de legislación comunitaria de inmigración. El punto de partida debe ser radicalmente diferente y ha de responder a la pregunta de cómo los residentes extracomunitarios pueden alcanzar los derechos que se otorgan al resto de la ciudadanía para que no se consolide la existencia de unos sectores de población europea que viven permanentemente en una situación de inferioridad de derechos.

La primera propuesta sobre la que debería girar el debate europeo es la concesión de la ciudadanía europea a los nacionales de terceros países que residen de forma estable en la Unión Europea. El concepto de estabilidad puede vincularse a la obtención de la residencia permanente, para lo que la normativa comunitaria debería establecer este tipo de residencia que ahora sólo existe en algunos países (otorgándose, por ejemplo, tras cinco años de residencia legal). La concesión de la ciudadanía europea a los extracomunitarios puede parecer difícil, debido a que el concepto de ciudadanía está ahora vinculado al de nacionalidad; pero tal vinculación es relativa, como lo prueba el que la ciudadanía europea se conceda a las personas de quince nacionalidades diferentes, y es, por tanto, una cuestión de voluntad política. El Consejo de Tampere no podrá dejar esto establecido, ya que se requiere la modificación del tratado para ello, pero podría situarlo como objetivo a lograr y como un principio de igualdad que debería guiar la elaboración de las futuras directivas.

Las líneas estratégicas sobre inmigración de la Unión Europea también deberían ya dejar claras algunas premisas para las futuras normativas. Debe instaurarse, como ya he mencionado, la residencia permanente, y a quienes la tienen se les ha de conceder el derecho a la libre circulación, en las mismas condiciones que lo tienen los ciudadanos y ciudadanas europeos, así como el derecho al voto en elecciones municipales y europeas. Y junto a esto se tendrán que sentar las bases para resolver cuestiones como la vinculación de las políticas de inmigración con las de cooperación al desarrollo; la apertura de vías legales accesibles para canalizar los flujos de inmigración; el desarrollo efectivo del derecho a la reagrupación familiar, etcétera. Todo ello en una clara perspectiva de favorecer la integración social de la población inmigrada y de equiparar sus derechos con los del resto de la ciudadanía.

Pocas cosas van a quedar cerradas en el Consejo Europeo de Tempere, y, por tanto, lo que se inicia a partir de él es el proceso, que tendrá un avance difícil pero inexorable, hacia las futuras leyes europeas que regularán la inmigración y el asilo. El movimiento sindical europeo, las asociaciones de inmigrantes y las ONG que trabajan en estos campos no deben quedar al margen de ese proceso, pero para ello habrá que tomar mayor conciencia de la importancia de las políticas europeas y abrir un debate amplio sobre ellas.