Acción humanitaria y responsabilidad internacional

Personas hambrientas van como fantasmas de la muerte por Sudán, campesinos que parecen de otro tiempo huyen hacia las montañas en Kosovo, la guerra de nunca acabar recrudece en la frontera móvil entre Congo y Ruanda, Angola vuelve a estallar, los talibán se imponen en Afganistán, la misión de la ONU se fue de Argelia apartando cadáveres y la guerrilla colombiana recibe al nuevo presidente con una ofensiva.Las guerras periféricas han vuelto este verano, pero las respuestas de la comunidad internacional son muy limitadas. Después de una década de experiencias no hay política para prevenir y gestionar los conflictos y las crisis humanitarias. Las guerras y sus consecuencias -muerte, heridos, millones de refugiados que nadie quiere, destrucción de infraestructura, violaciones de derechos humanos, atraso para los países implicados- son parte constitutiva del sistema internacional. Pero al cabo de 10 años de práctica, las políticas son insuficientes y hay una tendencia a reducir el compromiso de los Estados con capacidad de actuación.

Desde fines de los años ochenta aumentaron las expectativas sobre qué haría la comunidad internacional con las guerras y sus efectos. Se puso en cuestión el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados cuando no protegían o violaban los derechos humanos de sus súbditos y fue agitado el derecho de injerencia humanitaria.

La ONU tendría más libertad de acción para cumplir con sus objetivos al no estar atada por la guerra fría. El ex secretario general Butros Butros-Gali pidió fondos, capacidad política y tropas para intervenciones preventivas. Y creció la demanda social en los países democráticos en favor de que sus Gobiernos y el sistema multilateral protegieran y asistieran a las víctimas de genocidio y de emergencias complejas (guerra más hambruna que produce desplazados combinadas a veces con catástrofe natural). Creció el papel de las ONG humanitarias, y se convirtieron en un espejo comparativo para mostrar los alcances y límites de lo que hacen el Estado y organizaciones como la ONU.

Las buenas palabras chocaron con la realidad. La comunidad internacional se hizo cargo de dos tipos de misiones: los procesos de paz (desarme, elecciones, reconstrucción del Estado) y las crisis humanitarias. En las primeras hubo resultados variados en Nicaragua, Camboya, El Salvador, Guatemala y Bosnia, entre otros sitios, y un fuerte fracaso en Angola. Pero en las crisis humanitarias entre 1991 y 1997 las cosas se complicaron: Somalia, Bosnia antes del acuerdo de Dayton, Haití, Liberia, Sierra Leona, los Grandes Lagos.

En estos casos hubo descoordinación entre los mandos de la ONU o de las organizaciones regionales (OEA u OUA) y de las fuerzas internacionales, además de falta de definición de las misiones. En algunas no estaba claro si las fuerzas extranjeras iban a proteger a las víctimas de sus agresores o sólo a entregarles comida y medicinas mientras eran asesinados; si pretendían desarmar a las partes en guerra o salvar a los extranjeros. La falta de formación de muchas tropas y el deseo de los Gobiernos de enviarlas para legitimarse frente a sus ciudadanos y ante el mundo tampoco ayudó.

Debido a la falta de rumbo,cuando las fuerzas internacionales empezaron a tener bajas, las misiones a costar mucho dinero y Butros-Gali a pedir demasiado poder, comenzó el movimiento de retirada de efectivos y de voluntad política. Estados Unidos lideró el reflujo, seguido por países de la Unión Europea (UE). De la acción humanitaria de carácter universal liderada por la ONU se está pasando a intervenir cuando los intereses económicos o políticos y de prestigio de los interventores están en juego. Al mismo tiempo, la intervención tiene que ser militarmente segura, acarrear el mínimo riesgo a las tropas extranjeras y estar dirigida por los Estados que participan.

El camino que va de un modelo a otro se ve en las limitaciones que pusieron a la ONU los miembros del Consejo de Seguridad para actuar en Bosnia y el activo papel de la OTAN para hacer efectivo el acuerdo de Dayton. Pero este modelo tiene problemas. Primero, el interés de los Estados particulares queda por encima de la necesidad humanitaria. Miles de víctimas corren el peligro de ser abandonadas a su suerte si no están en una zona geopolíticamente importante. El riesgo de la protección de una víctima africana o kosovar se calcula a partir del riesgo político que corre el gobernante occidental que envía las tropas si le matan un soldado.

Segundo, despojada la ONU de su papel neutral por encima de los Estados, la acción diplomática y la militar quedan sometidas a compromisos entre potencias, como ocurre ahora entre Estados Unidos, Europa y Rusia hacia la guerra en Kosovo, y se actúa con lentitud o no se actúa. En este caso, las víctimas están en una zona clave, pero tampoco reciben protección internacional.

Tercero, en vez de avanzar hacia una consolidación del multilateralismo cooperativo -un "sistema constitucional de responsabilidad internacional", según Brian Urquhart, ex subsecretario general de la ONU- se retorna al duro modelo de Estados nacionales que actúan guiados por sus intereses y el de sus aliados. La negativa de EEUU a apoyar el Tribunal Penal Internacional es un ejemplo de esta tendencia.

Las ONG pueden hacer parte del trabajo, pero las crisis humanitarias requieren que los Estados y las organizaciones multilaterales tengan respuestas que superen la concepción estrecha de la seguridad nacional. Como hace una década, hay que volver a plantear qué es la acción humanitaria universal, y negociar un papel fuerte para la ONU.