Por un política de máximo consenso

La presunta deuda de la Seguridad Social ha venido centrando la mayor parte de la polémica que en torno a nuestro modelo de protección social se ha producido en los últimos años. De hecho, la comisión parlamentaria que elaboró el Pacto de Toledo en sus inicios tenía como cometido exclusivo abordar los problemas financieros del sistema, aunque finalmente amplió sus trabajos al conjunto de cuestiones que afectan a la Seguridad Social. Como esta controversia se ha recrudecido, parece necesario efectuar algunas precisiones sobre su génesis y sus posibles consecuencias en relación con la viabilidad del sistema de pensiones.La Constitución define un modelo de protección social a tres niveles: uno universal accesible a todos los ciudadanos y financiado mediante impuestos, otro contributivo de base profesional financiado con cotizaciones sociales y otro complementario libre. A pesar de que desde 1978 se definen con precisión los mecanismos de financiación de los dos niveles públicos, el hecho es que se ha mantenido una financiación mixta de las prestaciones universales, aunque con una participación creciente del Estado.

La existencia de un nivel de empleo insuficiente, la mejora de las prestaciones, la garantía de pensión mínima y el efecto sustitución de pensiones de baja cuantía por otras más elevadas explican, entre otros factores, el crecimiento del gasto en protección social.

Este incremento de las necesidades de financiación no se vio compensado en el nivel universal con un aumento equivalente de la aportación del Estado para su sostenimiento y, por otra parte, tampoco los excedentes de cotizaciones procedentes del nivel contributivo alcanzaban para cubrir la totalidad del gasto generado. Por esta razón se articuló un sistema de préstamos del Estado a la Seguridad Social que además de cubrir sus insuficiencias presupuestarias y, en consecuencia, solapar el esfuerzo de financiación que, realmente, debería realizar, pasaban a formar parte del pasivo de aquélla. En la práctica. lo que se producía era una transferencia de déficit del Estado a la Seguridad Social.

Prueba de ello es que a lo largo de estos años la realización de una simple operación aritmética, restar de los ingresos por cotizaciones sociales los gastos producidos en el nivel contributivo, originaba y origina superávit. Desde 1995 el nivel contributivo aportó más de 2,9 billones de pesetas a la financiación de la sanidad, los servicios sociales, los complementos de mínimos y otras prestaciones universales.

El Pacto de Toledo aborda, entre otras, esta cuestión, estableciendo un periodo transitorio de cinco años, al final del cual se producirá la separación efectiva de las fuentes de financiación de cada uno de los niveles de protección. El acuerdo de pensiones añade que este proceso se realizará contemplando tanto los aspectos financieros como no financieros del sistema de Seguridad Social. Este hecho despeja cualquier duda sobre el tratamiento a dar a los préstamos en el momento de su vencimiento. No se trata de deuda imputable y, en consecuencia, requerible al nivel contributivo, ya que éste no genera déficit.

En los últimos años además de que la cuantía del déficit imputable a la Seguridad Social está perfectamente delimitada por los criterios de convergencia, tampoco es posible especular con sus orígenes, ya que esta cantidad se consigna en los Presupuestos como crédito finalista para la financiación de algunas prestaciones universales: sanidad, servicios sociales y protección familiar.

A pesar de este avance respecto de la situación anterior, la introducción del criterio de devengo en la elaboración del presupuesto de ingresos puede dar lugar a nuevas especulaciones sobre la salud financiera del sistema. Esta técnica cifra los ingresos en función de los derechos reconocidos, independientemente de que éstos hayan producido un ingreso efectivo en caja. Si se utiliza este criterio, en la práctica siempre se produce una diferencia entre recaudación prevista y recaudación real, como consecuencia de los fallidos provocados por cierres de empresas, entre otros factores. A ello se añade la necesidad de cubrir los desfases de tesorería producidos, lo que se compensa mediante un préstamo del Estado consignado en los Presupuestos Generales que en los dos últimos años ha ascendido a 350.000 millones cada ejercicio.

Desde los sindicatos hemos venido manifestando nuestra oposición a la utilización de esta técnica presupuestaria, ya que además de falsear los recursos reales con que cuenta el sistema para hacer frente a sus compromisos, ayuda a disfrazar la insuficiencia de la aportación del Estado e imputa, una vez más, al nivel contributivo, problemas de financiación que éste no genera.

Si se repite la operación aritmética a la que aludía antes, una vez más puede constatarse que la diferencia entre ingresos efectivos y gasto real en este nivel sigue produciendo superávit, 500.000 millones aproximadamente en 1997.

Desde nuestro punto de vista, lo preocupante en relación con los ingresos no es esta cuestión de naturaleza meramente contable, cuya resolución además va a producirse en breve plazo como consecuencia de la armonización que va a imponer el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales. Tiene más importancia la falta de correspondencia entre el crecimiento de la afiliación y el crecimiento de la recaudación por cotizaciones sociales, sobre todo en el Régimen General, producto, a nuestro juicio, de un peso creciente de la contratación marginal que al efecto de bajos salarios suma una cotización reducida, y de un crecimiento inferior al previsto de las bases de cotización a causa de la moderación salarial.

Lo que realmente puede constituir motivo de preocupación en el futuro es cómo el Gobierno va a dar cumplimiento al compromiso de separación de fuentes de financiación en el año 2000, incrementando la aportación del Estado hasta cubrir la totalidad de las necesidades de financiación del nivel universal, teniendo en cuenta que el Gobierno, a través de la reforma del IRPF va a renunciar a un volumen de recaudación que la mayor parte de los expertos sitúa en, al menos, 500.000 millones de pesetas.

Nuestra principal preocupación es cómo seguir profundizando en las reformas necesarias para mejorar la situación de los colectivos más desfavorecidos, para garantizar el acceso a las prestaciones contributivas a aquellos trabajadores que de forma exclusiva o periódica desarrollen su actividad a tiempo parcial; cómo reducir la edad de jubilación de manera generalizada como instrumento para la reducción del tiempo de trabajo y en consecuencia la generación de empleo y la mejora de la calidad de vida de los trabajadores.

El sistema de Seguridad Social y cuantas cuestiones le afectan constituye un asunto de Estado, entre otras razones porque forma parte de nuestro modelo de democracia. La garantía de su mantenimiento respetando sus características actuales constituye un compromiso político y social, plasmado en la Constitución y además en el Pacto de Toledo y en el acuerdo de pensiones.

Este compromiso debe materializarse en la consecución del mayor grado de consenso posible en torno a las reformas a adoptar para reforzarlo y garantizar su existencia futura. Y además, en el acuerdo de todos de mantener este debate al margen de la batalla política cotidiana. Lo que no deja de ser mantener el espíritu del Pacto de Toledo y del acuerdo con los sindicatos.