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Tribuna:POLÍTICA TRIBUTARIA

Hacia un nuevo impuesto sobre la renta

El autor reflexiona acerca de la conveniencia o no de realizar reformas en el impuesto de la renta de las personas físicas (IRPF) y opina sobre los extremos en los que debiera recaer.

Los tambores de la reforma del impuesto sobre la renta de las personas físicas suenan. Y no con intensidad menor, de modificación parcial o adaptación de lo existente, sino con la propia de un tributo de nueva planta. Bajo este sonido envolvente, me permito ofrecer algunas reflexiones acerca de la conveniencia o no de tal paso reformador, de los métodos para ello y, por fin, de ciertos extremos sobre los que, en su caso, la reforma deberían recaer.Todo proceso legislativo requiere como punto de arranque una decisión meditada. Vaya por delante que, a mi juicio, concurren hoy elementos que justifican la conveniencia acentuada de adentrarse en una reforma sustancial del impuesto sobre la renta de las personas físicas.

En el plano sociológico existe una opinión preponderante dentro del campo social, político y científico favorable a una variación sustancial del impuesto, a la luz de la insatisfacción bastante extendida que suscita por distintas razones. En lo referente a la técnica jurídica, la vigente Ley 18 /199 1, de 6 de junio, no es un dechado de perfecciones. Además, las sucesivas modificaciones que ha sufrido en estos años la han convertido en un instrumento que sirve poco a la seguridad jurídica. Padecemos, por el contrario, una regulación farragosa y muchas veces con apariencia de haber sido hecha para confundir al más avezado.

Desde un punto de vista hacendístico, el actual IRPF ha recibido críticas para todos los gustos. A ello debe añadirse lo que ocurre en paises de nuestro entorno, inmersos en procesos como el que ahora quiere emprenderse en España.

Si a todo ello unimos claras promesas electorales, la conclusión es firme, es muy conveniente poner mano decidida en la labor de modificación profunda, del IRPF mediante la aprobación de una nueva ley propia del tributo.

El sistema tributario es una de las vigas fundamentales del Estado contemporáneo. El IRPF es, a su vez, uno de los cimientos sustanciales del sistema

tributario. Por ello es muy deseable que los aspectos fundamentales de este tributo merezcan acuerdo del mayor número posible de fuerzas parlamentarias, es decir, que constituyan campo propio del consenso político.

El método hasta ahora seguido para afrontar el cambio normativo me parece acertado en este sentido. La creación de una comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma del impuesto, de la que forman parte personas de gran crédito, busca el acopio de opiniones variadas y el mejor grado de acuerdo científico-doctrinal. La novedad metodológica más trascendental, sin embargo, fue anunciada por el presidente del Gobierno en el último debate del Estado de la nación. Allí dijo: "Los excelentes resultados de las medidas de saneamiento emprendidas nos invitan a contemplar, en el horizonte del año próximo, el comienzo de la transcendental reforma del impuesto sobre la renta de las personas físicas, transformación indispensable para lograr un sistema fiscal más justo y moderno. Una vez queden concluidos los trabajos de la comisión creada al efecto someteremos sus conclusiones al correspondiente debate parlamentario". El sometimiento al Congreso de, los Diputados de los criterios basilares de la reforma antes de la remisión del oportuno proyecto de ley que estas manifestaciones auguran, es, además de una novedad parlamentaria, un paso previo que puede favorecer el consenso que en lo sustancial debe predominar en la importante labor que nos ocupa.

La reforma debe ser ilumina-da, a mi juicio, por la búsqueda de lo siguiente: la estabilidad del tributo, la seguridad jurídica, la simplificación, un mayor respeto al principio de capacidad económica, la mejora del tratamiento que recibe lo que podría llamarse "mínimo existencial" y el acercamiento, allí hasta donde los principios constitucional-tributarios lo aconsejan, del régimen del impuesto comentado y el del impuesto sobre sociedades. Muchas de las medidas en pos de estas metas no prometen polémica intensa. Cabe prever que la discrepancia se centre en ciertos puntos concretos con respecto a los cuales me atrevo a dar mi opinión.

El tratamiento de los incrementos de patrimonio es uno de los aspectos más criticables del actual impuesto. Constituye un tributo dentro de otro tributo, con las confusiones y contradicciones, muchas ya insostenibles, que esto acarrea. Estimo que es momento o de recuperar el verdadero carácter sintético del IRPF, cuyas últimas consecuencias deben aplicarse a todos los componentes de su base imponible, o de desgajar los incrementos de patrimonio del impuesto tratado y de diseñar para éstos un verdadero régimen singular e independiente. La decisión en tal extremo es esencialmente -política. Si tuviese, empero, que inclinarme por una de esas dos alternativas, lo haría por la primera.

El tratamiento que recibe la familia en el actual impuesto, además de contrario al mandato constitucional de protección familiar, atenta contra el principio constitucional-tributario de capacidad económica. El impuesto desconoce verdaderamente la disminución de capacidad económica que para el perceptor de renta supone el mantenimiento de una familia. La actual técnica de

de una familia. La actual técnica de las deducciones familiares es económicamente insuficiente y técnicamente desacertada. El problemasólo puede ser atajado en su raíz mediante la incorporación del concepto, al que tanto ha acudido el Tribunal Constitucional alemán, del "mínimo existencial". Este concepto,

predicable de cualquier sujeto pasivo, cobra mayor importancia económica para la familia, toda vez que el techo del mínimo existencial es económicamente más alto en este caso que aquel en el que no se apechugue con cargas familiares. El mencionado concepto se debería articular técnicamente mediante reducciones de la base imponible de lo que constituya tal mínimo existencial, planteamiento respetuoso así con la preservación de la capacidad económica real de cada situación concreta.

Todo hace suponer que uno de los puntos más espinosos, sino el que más, será el del tratamiento de los escalones con los que se construya la tarifa del impuesto y, sobre todo, el del tipo de gravamen máximo, extremos ligados al principio de capacidad económica. En este sentido no es ocioso recordar que el principio de justicia, verdadero faro iluminador de todo nuestro sistema tributario, se cimenta según la Constitución en la capacidad económica a la que está estrechamente ligada la progresividad. El sistema tributario debe ser progresivo, exigir según la renta de cada contribuyente. Tal progresividad se articula de modo intenso en los sistemas tributarios contemporáneos a través de la imposición personal sobre la renta de las personas físicas. Por esta razón, las conveniencias teórico-hecendísticas, políticas o puramente económicas han de ceñirse siempre a la exigencia jurídico-constitucional de progresividad, la cual precisa de la ayuda insoslayable de la imposicion personal sobre la renta para ser puesta en práctica.

Este largo alegato es necesario como colchón donde se acomoda lo siguiente. La simplificación o reducción de los escalones de la tarifa es técnicamente recomendable, si bien jurídico-constitucionalmente es sólo posible si no se lleva a un extremo -dos o tres escalones- que dificulte marcadamente la articulación de una verdadera progresividad. En lo que concierne al tipo máximo, comparto la opinión de que su rebaja puede entrañar ventajas técnicas y hasta económicas, mas en este punto hay que tener en cuenta que ante las aspiraciones políticas, hacendísticas o puramente económicas se yergue el infranqueable límite jurídico constitucional de la progresividad, de la que el tributo comentado forma núcleo sustancial.Una reducción del tipo máximo drástica y muy cercana al vigente hoy del, impuesto sobre sociedades vaciaría demasiado la progresividad del impuesto sobre la renta de las personas físicas de forma dudosamente compatible así con el mandato constitucional. Considero que en terreno tan delicado el punto medio virtuoso hoy, dadas las circunstancias de toda clase reinantes, se encuentra en volver más o menos a lo que ya la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 1991 estableció con extendido aplauso de las fuerzas parlamentarias y que el huracán de la crisis económica barrió sin dejar brizna de vida. La vuelta a un tipo máximo aproximadamente del 50% acertaría, en mi opinión, con tal punto medio.

Estas modificaciones, junto a otras de quizá menor hondura y polémica, como el fortalecimiento de los métodos de estimación directa de la base imponible, la esperada e inaplazable supresión de la tributación de la vivienda propia y la recomposición de las deducciones de la cuota, diseñan el objeto sobre el que ha de recaer la reforma tributaria que alborea y que nos ha de llevar a un nuevo IRPF."Padecemos una regulación farragosa y muchas veces con apariencia de haber sido hecha para confundir al más avezado

* Este artículo apareció en la edición impresa del Lunes, 29 de septiembre de 1997