Reforma del Senado y Estado de las autonomías

La reforma del Senado tendría escasa importancia si obedeciera solamente a su propio interés corporativo de darse mayor relevancia a sí mismo. En cambio, adquiere especial interés si permite completar la "arquitectura" institucional del Estado. En este sentido, hablar de la reforma del Senado debe equivaler a hablar de España, desde la experiencia de 20 años del Estado Autonómico. Es bien sabido que el art.69.1 de la Constitución define al Senado como la Cámara de representación territorial y sin embargo no le atribuye ninguna competencia específica para llevar a cabo tal función. La reforma actualmente en marcha debe responder a esta necesidad.De hecho, a lo largo de estos años el Senado ha actuado con eficacia y dignidad en su papel de Cámara de segunda lectura. El debate político que ha propiciado a menudo ha carecido injustamente del suficiente interés "mediático", pero ha sido eficaz, aportando un estilo parlamentario propio caracterizado por un buen grado de madurez y serenidad y ha servido para mejorar significativamente la producción legislativa española. Sin embargo, la voluntad constitucional no reduce al Senado a ser solamente Cámara de segunda lectura, sino que además le encomienda el vertebrar la dimensión parlamentaria del Estado autonómico, en referencia a la legislación, al control y al impulso de la política del gobierno del Estado.

Afrontar esta reforma exige unos condicionantes previos de salida. El primero de ellos es el de avanzar con el grado de consenso con el que se consiguió la Constitución. El segundo consiste en releer, desde este consenso, la voluntad constitucional al establecer el Estado de las Autonomías. En tercer lugar, respetar y mantener el equilibrio autonómico actual que define la Constitución (Título VIII) y centrar básicamente nuestro trabajo en encontrar el espacio institucional propio del Senado (Título III). El cuarto trata de garantizar en esta reforma el papel preponderante que la Constitución atribuye al Congreso de los Diputados en la centralidad del debate y decisión política española (art. 74). Y por último, el Senado deberá respetar y por lo tanto no deberá interferirse en el carácter de bilateralidad propio de las relaciones de cada Comunidad Autónoma con el gobierno del Estado; cada gobierno autonómico debe responder ante su propio parlamento. La referencia parlamentaria del Senado es la política autonómica del propio gobierno del Estado.

En el marco de estos criterios compartidos entre los diversos grupos del Senado hemos venido trabajando la ponencia constituida a este fin ya desde la anterior legislatura, después de escuchar a los presidentes autonómicos, a los "padres de la Constitución, a los expertos en derecho constitucional y después de analizar, a veces in situ, la experiencia de otros Estados. Con discreción, con ánimo constructivo y alcanzando cotas de consenso importantes estamos avanzando en esta tarea.

Hemos dividido nuestro trabajo en tres epígrafes: a) funciones que debe tener el Senado como Cámara de representación territorial; b) Cómo debe elegirse a los senadores, en función de la realidad autonómica; y c) Cómo deben encajar los hechos diferenciales en el Senado, potenciado institucionalmente por la riqueza de la complejidad territorial de nuestro Estado.

En cuanto a las funciones, además de continuar siendo Cámara de segunda lectura y de control del gobierno, el Senado deberá ser Cámara de primera lectura, de aquellas leyes de gran significado autonómico y que a la vez son perfectamente identificables en la propia Constitución (para evitar confusión e inseguridad jurídica en la determinación del proceso legislativo). En cuanto a leyes de relevancia autonómica, pero no identificables inequívocamente, se propone que, a instancias del gobierno, el Senado pueda debatir, con carácter previo, el contenido autonómico de las mismas. Los presidentes autonómicos podrán intervenir en este debate previo. El alcance de dicho debate sería de naturaleza estrictamente política, no legislativa. La intervención parlamentaria propiamente dicha del Senado en estas leyes se mantendría en su función de Cámara de segunda lectura. En esta misma línea de debate previo, deberemos formular la posibilidad de intervención del Senado en la formación de la voluntad de Estado ante la Unión Europea en aquellas cuestiones que tienen decisiones legislativas cuya competencia sea compartida con las Comunidades Autónomas. Creemos que el Senado es la institución parlamentaria adecuada para tramitar las iniciativas legislativas de los Parlamentos Autonómicos. Lacapacidad de veto que la Constitución actualmente otorga al Senado, de llevarse a la práctica, significa de hecho su propia automarginación, ya que el Congreso puede levantar dicho veto con gran facilidad. Estudiamos ampliar, en caso de desacuerdo entre ambas Cámaras, y en sustitución del veto actual, las funciones de la Comisión Mixta para encontrar el consenso, en base al texto alternativo que pudiera formular el Senado. De persistir el desacuerdo, prevalecería la decisión del Congreso, tal como se define en el art. 74.

En los otros epígrafes (composición de la Cámara y hechos diferenciales) estamos todavía en fase inicial de debate político. Estudiamos, entre otras posibilidades, la oportunidad de que los senadores sean elegidos en las elecciones autonómicas, resaltando así la cualidad de su misión representativa. Estamos analizando las posibilidades de un sistema mixto de elección (directa, por una parte, respetando el número actual que le corresponde a cada Comunidad Autónoma, e indirectamente, por otra parte, por el parlamento autonómico en función de la proporcionalidad política del mismo variando, quizás, la relación actual de senadores elegidos por una y otra vía). Consideramos el mantenimiento de la provincia como circunscripción electoral, salvando la posibilidad de legislaciones electorales autonómicas que puedan cambiarlo en su propio ámbito. Estamos evaluando, bajo los supuestos de resultados electorales históricos, el equilibrio político resultante en la representación de partidos, intentando mejorar la subrepresentación actual tanto poblacional como de determinadas fuerzas políticas.

Y luego deberemos profundizar en el diálogo, recientemente empezado, sobre los hechos diferenciales, circunscribiéndonos exclusivamente en los que ya están reflejados en la propia Constitución: lengua y su cultura (art. 3), derecho civil (art. 149.1.8), foralidad (Disposición Adicional 1.) e insularidad (art. 141,4; disp. ad. 3a). Tendremos que definir también cuál debe ser el reflejo específico en el Senado de aquellas Comunidades Autónomas cuya histórica voluntad política fue causa fundamental del Estado Autonómico y que, por tanto, tienen reconocido en la propia Constitución su vía de acceso específica a la autonomía, por su condición de nacionalidad que ya la ejerció históricamente. Los mecanismos parlamentarios que deben acoger todos estos diversos grados de especificidades (que no "privilegios") se circunscribirían a los que ya están establecidos en diversos supuestos análogos en la propia Constitución.

No hace falta decir que si logramos un consenso político sobre estos contenidos, la reforma del Senado puede llegar a ser el signo de madurez y normalidad institucional ante una cuestión extremadamente compleja, pero que al cabo de 20 años de vida constitucional podemos asumir sin complejos".

Este trabajo, hecho desde el Senado, deberá coordinarse posteriormente con la aportación del Congreso de los Diputados y, conjuntamente, llegar a una formulación de consenso inter-institucional y político. Si el Senado deja de ser una asignatura pendiente para ser una institución que ayude a resolver desde el diálogo constructivo e institucional problemas tan importantes de nuestro país, habremos hecho una buena reforma, que sería deseable dar por terminada en esta legislatura. Con este objetivo estamos trabajando.