Las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario

La Ley de Presupuestos, además de su extraordinaria importancia económica acentuada en la que se prepara para 1997 por la cercanía de las exigencias de Maastricht, reviste trascendencia jurídica indudable. A un punto concreto estrechamente conexo con esta dimensión jurídica, a los problemas que suscita la llamada vulgarmente ley de acompañamiento de los Presupuestos, se consagran las líneas que siguen.,Todo Gobierno, por razones comprensibles, tiende a convertir la ley anual de presupuestos en una ley omnibus, en la que se incluye toda clase de medidas legislativas, ya sean necesarias o puramente convenientes, al margen de lo presupuestario en sentido estricto. La Ley de Presupuestos ha tendido tradicionalmente a convertirse en un batiburrillo donde casi todo entra, lo cual a la postre la transforma en instrumento generador de inseguridad jurídica y contrario a las competencias legislativas de las. Cámaras.

El Tribunal Constitucional se hizo cargo pronto del problema. Poco a poco ha ido elaborando una doctrina acerca del contenido material del presupuesto. Desde la sentencia 27 / 1982, de 20 de julio, hasta la 79 / 1992, de 14 de mayo, que remacha este proceso, el Alto Tribunal ha trazado paso a paso el contenido al que ha de constreñirse el presupuesto. La sentencia 65 / 1987, de 21 de mayo, advirtió la existencia de un contenido de dos caras; el mínimo e indispensable, derivado de la esencia del presupuesto, continente de la previsión de los ingresos y de la aprobación de los gastos; y el eventual y sólo posible, donde se pueden alojar materias distintas a las indispensables, siempre que guarden una relación directa con los gastos e ingresos o con los criterios de política económica general y su inclusión quede suficientemente justificada. La sentencia 76 / 1992, de 14 de mayo, dio un avance más, referido al llamado contenido eventual: las normas propias del derecho codificado, aunque cumplan los dos requisitos referidos atrás, no pueden ser incluidas en la Ley de Presupuestos, ya que no son propias de la función constitucional de tal instrumento legal.

El Tribunal Constitucional ha ido, pues, acotando el contenido de la Ley de Presupuestos, hasta dotarlo de una cierta rigidez.

Para superar dicha rigidez, y con la mirada puesta en la legge finanziaria italiana, se incorporó al amplio abanico de nuestras modalidades de ley la Ley 22 / 1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, conocida coloquialmente desde el principio como ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos. Una segunda entrega fue la Ley 42 / 1994, de 30 de diciembre, ahora bajo la denominación de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. La tercera, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes, Congreso de los Diputados, de 13 de octubre de 1995 no pasó de proyecto de ley -de medidas fiscales, administrativas y de orden social- por la disolución de las Cámaras.En principio, las llamadas leyes de acompañamiento son ordinarias; no le son -repito en principio- aplicables los límites propios de la Ley de Presupuestos. Sin, duda, al abrigo de esta sólo aparentemente acertada opinión, la riada legislativa canalizada por las referidas leyes de acompañamiento ha sido desbordante. Tomemos un ejemplo. La Ley de 30 de diciembre de 1994 modificó nueve leyes propias de cada tributo; en el campo de las normas laborales y de seguridad social, siete leyes generales cayeron en sus manos; tres leyes generales fueron cambiadas en materia del personal al servicio de las Administraciones públicas; dentro del título de Normas de gestión y organización tres leyes generales merecieron la atención reformadora de la ley de continua mención. Por si el efecto dinamitador de nuestro ordenamiento jurídico, como se ha referido a este fenómeno el profesor Ferreiro Lapatza, no estuviera colmado, la fiesta continuó: en las disposiciones adicionales cinco leyes generales, desde la de carreteras hasta la de aguas, por ejemplo, fueron modificadas, y, para rematar la faena, la disposición derogatoria única dio buena cuenta de otras cinco leyes generales.

Si las de acompañamiento fueran sin más leyes ordinarias, lo anterior sería como prueba de una pésima técnica legislativa, que pronto acarreará un resquebrajamiento apreciable de la codificación de nuestro derecho, y un daño casi irreparable a un valor tan importante como el de la seguridad jurídica. Pero hay que dar un paso más. Las de acompañamiento constituyen un tipo especial de ley. Su unión umbilical con las leyes de presupuestos las tiñen por completo. Su función es complementaria de la Ley de Presupuestos y en buen grado guarda con ella conexión causal. En la práctica deparada por las dos ocasiones ya vividas, las restricciones de tiempo, procedimiento y alcance material que constriñen a las Cámaras con motivo de la tramitación parlamentaria de la Ley de Presupuestos se han trasladado hasta extremos casi miméticos a la de acompañamiento. Por fin, los problemas que el carácter omnibus de la Ley de Presupuestos ocasiona a la seguridad jurídica se reproducen hasta lo exagerado en la ley de acompañamiento.

A la vista de lo anterior, no es difícil predecir que, antes o después, las llamadas leyes de acompañamiento se van a enfrentar a serios problemas jurídicos. A título de muestra, se habla ya de que no se respetan las exigencias requeridas por el Tribunal Constitucional (profesor Sebastián Martín-Retortillo), o de que constituyen un verdadero fraude a la Constitución (profesor Falcón Tella).

No se puede ignorar los sólidos fundamentos sobre los que se levantan estas autorizadas opiniones, que se reforzarán si la tendencia inicial continúa y, no digamos nada, si se intensifica.Pues bien, creo que, ante la nueva situación que vivimos en la que el reforzamiento de la seguridad jurídica es proclamada casi constante y en la que está muy cercana una nueva versión -la tercera-, es imprescindible pararse y buscar la justa medida de las llamadas leyes de acompañamiento.

Alejado de posturas extremadas de un carácter u otro, considero que no se puede desconocer que anualmente haya materias integrantes de leyes generales que, sin guardar una relación directa con los gastos e ingresos o los criterios de política económica general, mantienen una conexión material complementaria indudable con el plan anual económico-financiero del Gobierno reflejado en la Ley de Presupuestos. No se puede dar la espalda a esta realidad ni negar cauce parlamentario para que pueda sustanciarse. No obstante, es preciso evitar los excesos, algunos ya presentes, de las leyes de acompañamiento para no caer en las tachas que se anuncian. Hablemos, pues, no de la improcedencia de aquéllas, sino de sus límites, de las fronteras dentro de las cuales deben moverse para no desbarrar.Me parece sustancial que la materia propia de las leyes de acompañamiento esté muy delimitada, muy restrictivamente delimitada. Sólo debe caber lo que, sin tener relación directa con los ingresos y gastos o con los criterios de política económica general, constituya instrumento casi imprescindible, y desde luego muy conveniente, para hacer posible el logro de los objetivos presupuestarios y así se justifique. Esto lleva a un proceder muy restrictivo en la inclusión de materias acompañantes y a la necesidad de que el Congreso y el Senado estén vigilantes, por si el Gobierno hubiera sucumbido a la tentación, para impedir que se incorpore algo que vaya más allá de lo debido.

Considero de gran importancia que las Cámaras sean plenamente conscientes, más aun en la etapa de fortalecimiento parlamentario que parece que se inaugura, de las limitaciones a veces estridentes con las que hasta ahora se ven obligadas a desarrollar su función para con las leyes de acompañamiento. Al no ser exigible jurídicamente que la presentación de la ley a la que nos referimos coincida con la de presupuestos, debería hacerse un esfuerzo para que la primera precediera en el tiempo a la segunda. Sería deseable que la tramitación parlamentaria de una y otra ley fuera independiente, aunque el momento de la votación final coincidiera, dada la relación de causalidad entre una y otra. Es aconsejable que dicha tramitación no se solape, por muchas razones y de forma descollante porque, de no ser así, el debate de la ley de acompañamiento queda relegado a veces hasta extremos de casi puro trámite estampillador. Por fin, y entre otras medidas que se me ocurren a vuelapluma, beneficiaría que su conocimiento fuera confiado a una comisión especial vista la variedad de materias que engloba, o que los parlamentarios especialistas en cada campo se incorporaran a la que atrajera la competencia, normalmente la de Economía, Comercio y Hacienda.

Estimo que el criterio muy restrictivo que se postula con respecto al objeto cabal de las leyes de acompañamiento redunda ya en beneficios de la seguridad jurídica y de la preservación del derecho codificado. Empero, no es suficiente. Atemperará pero no resolverá la creciente dispersión normativa de rango legal. Es necesario, en favor de la seguridad jurídica y del respeto a los ciudadanos, que la leyes generales, mimbre esencial del que se compone el derecho codificado, se encuentren en un solo cuerpo normativo. Bastaría para ello que en las leyes de acompañamiento, cuando fuera forzoso en los términos defendidos la modificación de una ley general, a ésta se uniera una delegación legislativa circunscrita a la mera formulación de un texto único con, al menos, la incorporación en un tiempo razonable a la ley general de estrictamente la variación operada en la ley de acompañamiento, todo ello de conformidad con lo que permite el artículo 82 de la Constitución. Este planteamiento, además de la mejora que entrañaría para la seguridad jurídica, supondría un freno para la tendencia expansiva de la ley de acompañamiento y representaría, a la postre, la mejor prueba de lo necesario de la modificación propuesta, dada la sobrecarga que traería consigo para el Gobierno.

En pocas palabras, hay que prestar atención al trasfondo jurídico de las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario. Atención que, en mi criterio, debe traducirse en la búsqueda paulatina de su justa medida, más que en un rechazo frontal.Luis María Cazorla Prieto es catedrático de Derecho Financiero y Tributario.