Plurinacionalidad y asimetrías federales

¿Es el Estado federal, a finales del siglo XX, un buen modelo para regular las relaciones políticas en sociedades plurinacionales? La pregunta puede parecer en principio sorprendente, ya que el federalismo se ha presentado muchas veces, por un lado, como la solución más conveniente en el momento de articular realidades plurales y, por otro lado, como el modelo que permite unas cotas de descentralización política más desarrolladas. Entonces, ¿por qué el Estado federal es visto habitualmente con claros recelos, cuando no con franca hostilidad, por parte de sectores nacionalistas? Básicamente, porque en la mayoría de federaciones subyace una concepción unitarista de la igualdad de las unidades federadas, y una concepción homogeneizadora de la comunidad política federal. Descentralizar un Estado no es lo mismo que articular la heterogeneidad de las identidades nacionales que conviven en su interior. Por otra parte, la mayoría de las federaciones históricas no han tenido un carácter plurinacional. . Caso de mantenernos bajo la órbita homogeneizadora, en términos nacionales, del federalismo "territorial" (Estados Unidos), la respuesta sobre la idoneidad del modelo federal en sociedades plurinacionales es fundamentalmente negativa. Y lo será por más descentralizado que se encuentre el reparto de competencias entre la federación y las unidades federadas.La regulación de la plurinacionalidad sigue siendo una cuestión pendiente del modelo constitucional español. En él se incluyeron unos trazos federalizantes, pero pensados todavía más en los términos de un federalismo territorial que de un federalismo plurinacional. Es un modelo en buena parte pensado desde premisas del pasado, y en él se encuentran mezcladas dos concepciones difícilmente sintetizables sobre lo que haya de entenderse por autonomía política; la que la entiende como un medio para articular la plurinacionalidad del Estado, y la que lo hace como un instrumento de descentralización capaz de obtener, de un modo más eficiente, los objetivos generales del Estado. Desde ésta segunda concepción resulta irrelevante o secundario si algunas unidades a las que se descentralizan determinadas competencias están dotadas o no de características nacionales. La imposibilidad práctica de aunar estas dos perspectivas ha presidido el carácter abierto del modelo actual. Modelo que en buena parte ha venido a ser un producto del Tribunal Constitucional, y que hasta ahora ha estado presidido por una lógica regionalizadora posconstitucional incentivada por el elevado número de CC AA y por el sistema de partidos. El modelo actual es más abierto por indefinición que- por voluntad explícita. Sin embargo, decir que se trata de un modelo abierto significa que aún se está definiendo. Y que puede definirse en distintas direcciones.

Si de lo que se trata es de que el desarrollo del Estado de las autonomías se realice desde unas premisas de futuro, los acuerdos ya no deberían basarse en la perspectiva de la descentralización, que ha sido hasta ahora la dominante, sino en la de la plurinacionalidad. En términos nacionales España es una realidad plural. Una realidad que va mucho más allá de otros hechos diferenciales de carácter geográfico o histórico. Las sociedades distintas de carácter nacional no son meros hechos diferenciales como la insularidad o los fueros, sino un tipo de pluralismo que resulta conveniente articular en el entramado simbólico, institucional, procedimental y competencial de las reglas del juego democráticas del Estado. Sobre, todo cuando éste tiene que actuar en un contexto político y tecnológico caracterizado por su dinamismo. El hecho de que Cataluña, el País Vasco y Galicia sean realidades nacionales minoritarias dentro del conjunto español hace conveniente la introducción de acuerdos y mecanismos procedimentales específicos. Es en este sentido que desde hace ya algún tiempo vengo defendiendo la introducción de regulaciones asimétricas en el desarrollo federalizante del Estado de las autonomías. Es decir, establecer diferencias en la vinculación de ciertas unidades federadas respecto a la federación, así como realizar aplicaciones no homogéneas de determinadas decisiones federales. Sin mecanismos asimétricos parece muy difícil implementar una política efectiva del reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado. Cosa que no quiere decir que determinadas materias no puedan, o incluso no deban, ser reguladas en términos simétricos o cooperativos. Dicho en términos llanos, de lo que se trata es de regular de manera diferente aquello que es diferente en términos de realidad nacional. Y ello no es conseguible con meras medidas descentralizadoras de carácter homogéneo, o desde las concepciones igualitaristas de los federalismos de carácter territorial o simétrico que no distinguen entre unidades dotadas de características nacionales de las que no lo están. De lo que se trata, en definitiva, es de conseguir a la vez lo que Elazar denomina workable polity y just polity.

La regulación de medidas de carácter asimétrico en las relaciones de las CC AA con el poder central y entre las CC AA entre sí afecta a tres ámbitos básicos: el simbólico-lingüístico, el institucional. y el competencial. En el primero se encuentran cuestiones como el contenido y uso de símbolos colectivos (banderas, himnos, etcétera), o la precaria regulación del plurilingüismo a escala estatal. Por ejemplo, hoy por hoy ni la bandera española ni su uso reflejan el carácter plurinacional del Estado, ni el plurilingüismo ha llegado más allá de la anécdota en instituciones básicas como el Congreso de los Diputados, el Senado o el Tribunal Constitucional (en contraste con la experiencia canadiense). En el ámbito institucional las cuestiones a revisar no es que sean precisamente escasas. También a título de ejemplo: la existencia de las provincias administrativas heredadas del siglo pasado, los gobernadores civiles y la administración periférica del Estado (en cuya reforma inciden tanto argumentos de autogobierno como de racionalidad adrriínistrativa), la composición y competencias del Senado (uno de los mayores fiascos constitucionales de la política comparada), la posibilidad de establecer acuerdos entre CC AA en la coordinación de políticas sectoriales, lingüísticas, mediterráneas, culturales, etcétera; la presencia de las nacionalidades en las instituciones europeas, el nombramiento de miembros del Tribunal Constitucional, la organización del poder judicial (en el que no ha incidido todavía el Estado de las autonomías), etcétera. Finalmente, autogobierno significa también nivel competencial y financiero. Ello implica tanto la revisión de algunas cuestiones como las leyes de bases, que en la práctica han supuesto una laminación del autogobiemo de las nacionalidades (régimen local, función pública, universidades, etcétera), así como una profundización en la especificidad de materias exclusivas, como educación o sanidad, la presencia en la Unión Europea, o la regulación estable del sistema de financiación y la corresponsabilidad fiscal, aspectos que en términos federales están hasta ahora prácticamente en mantillas. La regulación de asimetrías políticas y jurídicas que respondan a las asimetrías nacionales que existen en la realidad significa también aplicar el principio de solidaridad en el terreno de las identidades. Para regular bien la solidaridad hace falta empezar por distinguir entre qué diferencias hay que corregir y qué diferencias hay que mantener y profundizar. Las diferencias de carácter nacional son de las segundas. Sólo desde unas reglas del juego democráticas que recojan sin timideces regulaciones asimétricas será posible el encaje de las nacionalidades históricas en el sistema político español. Y será posible construir un sentido secundario de nación española en el que la práctica totalidad de los ciudadanos pueda reconocerse con comodidad. Algo actualmente francamente alejado de la realidad, sobre todo en Cataluña y en el País Vasco. Diga lo que diga el artículo 2 de la Constitución actual.