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Tribuna:LA ESPAÑA DE LAS AUTONOMÍAS.

Guía para terminar la construcción del Estado

El debate que se abrirá el próximo lunes 26 en el Senado acerca de su transformación en Cámara de las autonomías estará dominado por la controversia más amplia sobre la situación actual del modelo autonómico establecido por la Constitución de 1978. ¿Es conveniente cerrar el modelo diseñado entonces o, por el contrario, mantener abierta su formulación en función de las distintas realidades que conforman la España de las autonomías?En estas páginas, los catedráticos Francisco Rubio Llorente, Santiago Muñoz Machado y Joan Subirats -este último a través de un diálogo con la Constitución- expresan diversos puntos de vista sobre la cuestión.

La percepción, tan generalizada entre los operadores políticos y los estudiosos del Estado, de que la construcción del sistema de autonomías está inacabada, plantea de modo recurrente la identificación de los problemas pendientes para terminar esta construcción, de la que depende, como es obvio, la plenitud de la Constitución misma.En verdad, establecer una guía de lo pendiente no es tan difícil en el plano teórico. Desde la perspectiva de la organización del Estado, es necesario reconocer de forma más decidida el papel que puede cumplir el Senado para que las comunidades autónomas participen en la formación de las decisiones estatales y su control, especialmente cuando afecten al orden de competencias establecido en la Constitución. Y, por otra parte, resulta imprescindible acomodar la estructura de la Administración a las peculiaridades del Estado de las autonomías.

Ni una ni otra reforma se han adoptado con firmeza y definitivamente. Sobre la necesaria reforma del Senado parece ya existir un acuerdo, aunque no sobre el contenido de la misma. La reorganización de la Administración estatal sigue siendo, sin embargo, una cuestión pendiente sobre la que no se avizoran acuerdos inmediatos. El punto crítico es la conversión o no de las administraciones autonómicas en administraciones que se ocupen al tiempo de ejecutar la legislación y las decisiones estatales, para evitar reduplicaciones de estructuras administrativas. El ahorro, la simplicidad y la racionalidad de las organizaciones, así como los principios de la descentralización, postulan por la concentración de todo el aparato administrativo territorial en la dependencia directa de las administraciones autonómicas. La desconfianza política, el temor, nada larvado, a la deslealtad administrativa y los riesgos de incomunicación entre administraciones y de inaplicación de las leyes estatales, están recomendando al poder central justamente lo contrario.

Desde el punto de vista de las competencias, lo que hay que hacer, como la Constitución manda, es soltar todas las amarras y permitir el vuelo libre del principio dispositivo (encadenado durante un periodo transitorio por prescripción expresa del artículo 148.2 de la Constitución). El efecto de su uso debe ser que todas las comunidades autónomas que lo deseen alcancen el máximo nivel competencial permitido por la Constitución, o que se queden en niveles intermedios si tal es la voluntad de los territorios interesados. Este principio constitucional no puede ser coartado ni mediante leyes estatales que sustituyan la iniciativa libre de los legisladores estatutarios, ni tampoco mediante la invocación de una razón política contraria a la equiparación competencial de las comunidades autónomas porque sería supuestamente ofensiva de las diferencias históricas y sociológicas que, a través de la autonomía, deben reconocerse a algunos territorios españoles. Es decir, en fin, que la uniformidad sería intolerable para las comunidades que tienen títulos históricos en los que sostener sus poderes políticos actuales. Lo cual, dicho sea sin los desarrollos que el espacio disponible no permite, es una confusión difícil de explicar, ya que la diversidad arranca del modo en que se utilizan los poderes políticos, no de su existencia misma.

En lo anterior concluye la guía de asuntos pendientes para terminar el Estado. Lo demás es ya inacabable.

Quiero decir que una vez estabilizado el sistema, resta la interpretación del bloque competencial y la asignación de recursos económicos para el ejercicio de las competencias. Y éstas no son, especialmente la primera, cuestiones constituyentes, sino aplicativas. La discrepancia en el ejercicio de las competencias forma parte de la esencia del Estado complejo que tiene, además, dispuestas algunas de sus instituciones fundamentales para la principal finalidad de resolver estos conflictos.

Y, en fin, queda otra reivindicación imposible de atajar, porque sobrepasa los límites de lo que la Constitución puede resolver. Es la reivindicación nacionalista, que sitúa el techo de las aspiraciones de poder de algunos territorios en referencias históricas que no casan necesariamente con las soluciones constitucionales actuales. En una conferencia del presidente Pujol, que acaba de ser publicada, dada en las Cortes de Castilla y León con ocasión del décimo aniversario del Estatuto, se dice que el techo competencial y el hecho diferencial catalán son los "componentes Jaime I" de la autonomía catalana. Se quiere decir, me parece, que el techo del poder político no está en la Constitución, sino en la historia, lo que es parecido a la interpretación foralista sobre el valor constitucional de los derechos históricos.

Pero esta reivindicación no: es de este mundo. Del mundo de la Constitución que ahora tenemos, en la que sólo existe el trozo de historia de nuestros territorios que de un modo consciente y preciso ha querido incorporar.

Santiago Muñoz Machado es catedrático de Derecho Administrativo.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 22 de septiembre de 1994