Las claves de la cesión del 15%

La cesión de una parte del IRPF a las comunidades autónomas ha originado un revuelo monumental. Comunidades a favor y en contra. Comunidades que temen empeorar. Comunidades molestas por quedar temporalmente excluidas de la cesión. Comunidades que proponen una cumbre autonómica nuca para debatir el Estado de las autonomías. Un torrente de declaraciones que estos días ha dejado sin contestar algunas preguntas clave: ¿Cómo funciona el sistema actual? ¿Qué significa la cesión? ¿Seguirá siendo solidario el sistema, es decir, podrá salir alguien perdiendo o ganando cuando se introduzca el IRPF en su financiación? ¿Cómo se compensará a las autonomías con menor capacidad recaudatoria?Solidaridad y reparto

El actual sistema de financiación de las comunidades autónomas está basado en la solidaridad. Tiene muy poco en cuenta lo que cada comunidad aporta a las arcas del Estado por impuestos y se basa en la recaudación total en toda España. Los ingresos de las autonomías proceden casi íntegramente de una caja única: la recaudación total en todo el Estado, parte de la cual se redistribuye después a las distintas comunidades.

Riqueza y territorio

Con el sistema actual hay muy poca vinculación entre lo que se recauda en cada comunidad y lo que recibe. Esta relación sólo se da a través de la recaudación por tributos cedidos por el Estado. Estos tributos representan un mínimo del 5% y un máximo del 10% dentro del total de sus ingresos, según se trate de unas u otras comunidades. Las autonomías sólo perciben directamente lo que cobran por los impuestos cedidos. Estos tributos son cinco: transmisiones patrimoniales, sucesiones, patrimonio, tasa sobre juego y actos jurídicos documentados, aunque no todas tienen cedidos los cinco. Por ejemplo, Cataluña tiene cedidos los cinco y Madrid todos menos los actos jurídicos.

La novedad

La novedad básica que aporta la cesión es que sustituye una parte de los ingresos procedentes de la Administración central por un porcentaje de lo recaudado en el territorio por el IRPF, inicialmente entre 1994 y 1996. Es un sistema que se aproxima, aunque tímidamente, al de los países federales como Canadá y Alemania.

Lo obtenido por IRPF se restará de. la participación en los ingresos del Estado. Lo que Hacienda no admite es que la recaudación de una comunidad por el porcentaje del IRPF sea una cifra superior a la cantidad que recibía de la Administración por el anterior sistema y la citada autonomía deba devolver dinero. Hacienda argumenta que en este caso se trataría de una variante de cupo. Sólo el País Vasco y Navarra cobran los impuestos y después aportan a la Administración central una cantidad pactada. Por eso, seis comunidades autónomas quedan excluidas inicialmente de la cesión: Madrid, Aragón, Murcia, Cantabria, Baleares y Asturias, según la propuesta de Hacienda. Estas autonomías se sumarán a la cesión del IRPF a medida que asuman más competencias y por tanto necesiten más ingresos del Estado para atenderlas. Algunas, como Madrid, participan de los cáculos de Hacienda, pero otras, como Aragón, han dicho que sus cuentas no coinciden con las del Gobierno y reivindican la cesión para 1994.

Participación en ingresos del Estado

Las comunidades reciben el grueso de sus ingresos del Presupuesto del Estado. Para 1993, la participación de las comunidades en los ingresos del Estado se ha fijado en el 9,4%. El porcentaje de cada comunidad se fija con arreglo a su superficie, habitantes, pobreza relativa, dispersión de la población, insularidad y otras variables. Estos fondos son de libre disposición, es decir, pueden gastarse en los fines que se desee. Con todo, las comunidades también reciben otras cantidades de la Administración central en función de las competencias traspasadas y, en este caso, las cantidades que se reciben tienen un destino marcado. Son transferencias finalistas. El total de lo recibido debe cubrir el coste de las competencias asumidadas. Las comunidades con más competencias reciben más fondos.

Garantías para fiscal no empeorar

La cesión podría hacer empeorar a algunas comunidades porque abre dos cajas de reparto: la del Presupuesto del Estado y la re caudación del IRPF, que podrían llegar a evolucionar de forma algo distinta en cada comunidad. El propio Ministerio de Economía y Hacienda reconoce que esto puede ocurrir. En el documento que ha presentado a las comunidades lo explica así: "Puede redundar [el cambio de sistema] en una pérdida de recursos para aquellas comunidades cuya participación territorializada en el IRPF resulte menor a la minoración experimentada por la participación en los ingresos del Estado". Para evitar que alguien empeore con el nuevo sistema, Hacienda propone compensaciones para que ninguna comunidad reciba menos de "lo que le hubiese correspondido por su participación (...) con el sistema ahora vigente". Un ejemplo: a una comunidad que ahora recibe 100 y pasa a obtener 90 con el nuevo sistema, el Estado le compensará con 10 para completar sus 100 iniciales.

Cambio y nuevo reparto

La cesión del IRPF quiere prenúar el esfuerzo fiscal que hace cada comunidad ligando una parte de sus ingresos a su propia riqueza. Pero, a diferencia de lo que pasa con los tributos cedidos, las comunidades no recaudarán IRPF. Lo recibirán del Estado a través de la cuota líquida del impuesto territorializado. Aumenta, por tanto, la vinculación, aunque de forma matizada, entre lo que se recauda en cada comunidad y lo que recibe cada autonomía. Los ingresos de cada comunidad dependerán un poco más de su propia riqueza, pero el grueso de su financiación seguirá llegándoles del Estado. Se mantendrá, por tanto, la solidaridad.

Mejorar

Todavía no hay decisiones tomadas en el caso de que con el IRPF alguien pase a ingresar más de lo previsto. Existen diversas interpretaciones. La duda pendiente reside en cómo se calculará la previsión recaudatoria. La Administración fijará un objetivo recaudatorio. Si la autonomía lo supera podrá, según coinciden varios expertos, beneficiarse del excedente, lo que animará el esfuerzo fiscal. El debate se sitúa en la fijación de este objetivo recaudatorio en función de distintas variables que miden la riqueza de cada comunidad. Algún experto, con todo, sostiene que el excedente podría llegar a restarse de las subvenciones de la Administración central cada año o por trienios.

Autonomía de gasto e ingreso

El sistema, más que incrementar sustancialmente la autonomía para gastar, otorga mayor liquidez a las comunidades. Hacienda ha propuesto a las comunidades hacer liquidaciones mensuales con el IRPF y eso les dará mayor margen de tesorería frente a la situación actual.

Corresponsabilidad fiscal

La cesión del IRPF aumenta la corresponsabilidad fiscal porque las autonomías, si se premia el esfuerzo fiscal, se convierten en las primeras interesadas en que se recaude más para ingresar más. En cambio, en la situación actual no están incentivadas porque los fondos les llegan del Estado. Para ello, se integrarán en la Agencia Tributaria, encargada de perseguir el fraude. Es una corresponsabilidad fiscal matizada. La verdadera corresponsabilidad fiscal es poner y recaudar impuestos. La propuesta del Gobierno no cree conveniente en este momento que las autonomías puedan aplicar recargos sobre el IRPF. La Comunidad de Madrid ha sido la única que ha intentado poner un recargo al IRPF. Anunció un incremento del 3%, pero hubo de dar marcha atrás por al rechazo suscitado.