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Tribuna:

La hora de las reformas electorales

En casi toda Europa vuelve a plantearse con más o menos virulencia el problema de la fórmula de escrutinio. El Parlamento de la Comunidad ha empezado a trabajar de nuevo sobre el sistema electoral uniforme que todavía no ha logrado elaborar desde 1976, cuando se decidió que los diputados europeos serían designados por sufragio universal. En Italia es urgente y crucial una reforma: exige la reconstrucción de un Estado en plena descomposición, cuyas instituciones están paralizadas por una fórmula proporcional que hizo que la primavera pasada entraran en el Senado y en la Cámara de los Diputados 16 partidos, 11 de los cuales contaban con más de 10 diputados. Más que nunca, la península lleva hasta la caricatura ese modelo de la Europa de la impotencia política, en la que los Gobiernos están paralizados por sus divisiones y los ciudadanos se ven privados de la posibilidad de elegir una mayoría y sancionarla si desmerece. En Holanda, en Bélgica, en Dinamarca, en Luxemburgo, el mal se soporta mejor gracias a la exigüidad geográfica y a la tranquilidad nórdica.En la Europa de la decisión, donde mayorías homogéneas y estables gobiernan durante toda una legislatura bajo la amenaza de una alternancia decidida por los electores, tampoco deja de plantearse la cuestión de la fórmula de escrutinio. El pasado mes de abril, el Partido Laborista y los demócratas-liberales anunciaron una modificación del sistema inglés si ganaban juntos las legislativas. En julio, el Gobierno de París encargó a un grupo de trabajo que unía a politólogos y diputados de todos los partidos que preparase una enmienda del sistema para evitar que ese 30% aproximado de electores que vota a los ecologistas o al Frente Nacional se vea privado de una representación. No obstante, el Reino Unido y Francia cuentan con los mejores mecanismos electorales disponibles con arreglo a una ciencia política que, en este aspecto, es menos imprecisa que casi todas las demás.

Desde que se enunciaron en este ámbito, hace ya casi medio siglo, tres relaciones fundamentales que los norteamericanosd enominan comúnmente "leyes de Duverger", todo el mundo sabe que la fórmula de escrutinio británica de mayoría a una vuelta tiende a reducir la representación política a dos partidos, y que la fórmula de escrutinio francesa de mayoría a dos vueltas admite más partidos, pero tiende a agruparlos en dos alianzas. La última sigue siendo la más confusa. Decir que la proporcionalidad tiende de manera natural a partidos múltiples e independientes unos de otros es algo que abarca en realidad situaciones muy diferentes: las de la República Italiana de hoy, la República alemana de Weimar, la IV República Francesa, marcan la Europa de la impotencia; las de Austria y España corresponden más bien a la Europa de la decisión. Pero el autor de estas fórmulas siempre ha subrayado que cada fórmula de escrutinio tiene efectos muy diferentes dependiendo de la situación de los partidos del país en el que se introduce. La proporcionalidad, catastrófica en Berlín de 1920 a 1933, en París de 1945 a 1958, y en Roma desde hace más de 40 años, no impide las mayorías homogéneas en Viena, porque allí se ha instaurado ante dos grandes partidos arraigados desde hace mucho tiempo, demasiado sólidos como para que pueda dividirlos.

España también podría tener que hacer frente a este problema de reforma electoral, si se confirmaran los sondeos sobre las intenciones de voto en las próximas elecciones parlamentarias. Con tanta distancia, no hay nada seguro. Pero la perspectiva de un Congreso sin mayoría sigue siendo una espada de Damocles que pende permanentemente sobre la cabeza de las instituciones de Madrid. Los Gobiernos de Londres y de París tienen aseguradas su eficacia y su estabilidad por la tendencia natural de sus sistemas electorales, mientras que las del Gobierno de Madrid se ven amenazadas por la tendencia natural del suyo. La limitación de las circunscripciones que introduce un elemento mayoritario en la proporcionalidad no protege a la larga contra los defectos inherentes a ésta. Francia lo demostró de 1945 a 1958, cuando el marco departamental no impidió la fragmentación.

Las divisiones de una derecha descuartizada por los autonomismos y el prestigio de Felipe González confieren al partido socialista español una posición dominante que se parece un poco a la de los socialdemócratas suecos. Pero éstos se han visto varias veces privados de mayoría sin que ésta haya sido sustituida por una mayoría alternativa. Y el PSOE no disfruta del extraordinario arraigo de su homólogo de Estocolmo, sobre todo por el poder de los sindicatos vinculados a éste. Si España quiere conservar de manera permanente su lugar en la Europa de la decisión, le interesaría examinar el problema de una posible reforma electoral. Todavía puede hacerlo con tranquilidad, sin la fiebre y la urgencia que perturban a Italia.

Con el escrutinio mayoritario a dos vueltas que constituye la solidez de la V República Francesa podría cotejar dos sistemas nuevos. En primer lugar, el complejo mecanismo del doble voto alemán, en el que los electores disponen de dos papeletas: una, que sirve para designar la mitad de los diputados en circunstancias individuales mediante un escrutinio mayoritario a una sola vuelta, y la otra, que permite elegir la segunda mitad mediante un escrutinio regional de lista según la fórmula proporcional. Esta última determina el número total de escaños de cada partido teniendo en cuenta los elegidos de las circunscripciones uninominales, lo que puede llevar a aumentar el número total de diputados: porque hay que compensar los escaños de los partidos cuyo número de elegidos individuales excede el porcentaje establecido por el reparto proporcional. En Alemania, este sistema mixto ha tenido éxito por la misma razón por la que el proporcional puro lo ha tenido en Austria. Inmediatamente después de la guerra, los nazis habían quedado aniquilados por la derrota, y los comunistas, por las exacciones del ocupante soviético y la secesión de la RDA impuesta por Moscú. Sólo quedaban dos grandes partidos -la democracia cristiana y la socialdemocracia- y una pequeña formación liberal.

La bipolarización fundamental que da a los Gobiernos de Bonn una mayoría parlamentaria sólida y homogénea, y que permite a los electores elegirla y sancionarla al final del mandato, no ha sido generada por el sistema de doble voto; existía antes que éste en la sociedad alemana de 1949. Se ha visto reforzada por el escrutinio en las circunscripciones individuales, donde sólo los dos grandes partidos obtienen representantes. El dominio de éstos se reflejó en el escrutinio de lista, donde los electores votaron marginalmente a pequeños partidos.

Este sistema aplicado en Alemania desde hace cerca de 40 años acaba por sugerir una cuarta ley, que completaría las tres formuladas un poco antes de su instauración: "El doble voto alemán tiende a mantener

Maurice Duverger es profesor emérito de la Sorbona y diputado por Italia en el Parlamento Europeo.

La hora de las reformas electorales

el sistema de partidos preexistente, un bipartidismo inicial que refuerza su lado mayoritario y un multipartidismo inicial que refuerza su lado proporcional".El sistema de partidos español hace difícil predecir lo que podría resultar de una transposición de la fórmula alemana de escrutinio. Parece probable que agrave los efectos de la proporcionalidad actual en lugar de atenuarlos. De otra naturaleza serían los riesgos que podría plantear la transposición del otro gran invento contemporáneo en materia de mecanismos electorales: el de la ley francesa de 1982 para los municipios de comunidades medianas y grandes. Se trata de un escrutinio de lista a dos vueltas que reparte exactamente los escaños entre la representación proporcional y la designación mayoritaria. Si una lista obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta, recibe la mitad de los escaños y participa con las otras listas en el reparto proporcional de la otra mitad. En la segunda vuelta pueden fusionarse dos o más listas de la primera, y la lista que se sitúe en cabeza (sola o fusionada) recibe la mitad de los escaños y participa con las, otras en la distribución de la otra mitad. Este sistema, ya que no puede funcionar más que en grandes circunscripciones regionales, podría convenir a países muy centralizados, donde atenuaría este defecto. Pero en España agravaría las amenazas contra la unidad nacional. En definitiva, en Madrid, como en París, el escrutinio uninominal a dos vueltas sería sin duda la mejor garantía para obtener mayorías estables y fuertes, y una alternancia a merced de los ciudadanos.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 3 de diciembre de 1992

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