Incertidumbre fiscal

El articulista aboga por la moderación y la rapidez en la fijación de los coeficientes correctores e índices de situación municipales aplicados al nuevo impuesto sobre actividades económicas (IAE), para paliar la incertidumbre fiscal.

Elogiaba Napoleón de las leyes su moderación como fundamento para la práctica de un buen gobierno, y contaba La Fontaine que antes que tener un amigo ignorante es preferible enfrentarse a un enemigo con juicio. Es bien cierto que, en lo que respecta al nuevo impuesto sobre actividades económicas (IAE), la moderación en la fijación y el previo conocimiento de los coeficientes correctores e índices de situación municipales, así como del recargo provincial, se hacen precisos si no se desea que este nuevo impuesto municipal dañe seriamente el sentimiento ciudadano hacia sus gobernantes.Casi cuatro millones de contribuyentes, en su condición de empresarios, profesionales o artistas, se verán afectados con la implantación, a comienzos del próximo año, del nuevo IAE, que ha exigido a través de una discutida etapa de gestión tributaria la presentación de las declaraciones de alta. Con él se cerró la reforma del sistema impositivo municipal que, desde la Ley 39/1988, y al amparo de los principios de suficiencia financiera y autonomía que se proclaman en la Constitución, ha permitido a las haciendas territoriales influir sobre los elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria, como paso previo e ineludible para acceder a la sanidad financiera, tantas veces glosada por el legislador al hablar de la riqueza histórica de los municipios en contraste con la penuria de sus recursos. Es cierto que la gradual entrada en vigor de los cinco impuestos que se instrumentaron a través de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y la transitoria paralización del proceso de revisión catastral han impedido la unísona incidencia del nuevo sistema municipal sobre los ciudadanos y evitado que el sentimiento popular se haya hecho eco, en toda su magnitud, de la creciente presión fiscal a que puede dar origen.

Tal protagonismo deviene, en la medida que el legislador, se ha servido de él con profusión, a la búsqueda de los fines indicados: autonomía y suficiencia. Así, ha acentuado la técnica liquidatoria de las defenestradas licencias fiscales con el aditamento del elemento tributario superficie que se adquiere del tantas veces denostado impuesto municipal sobre, la radicación. Como no podía ser menos, el híbrido resultado de esta mezcla conforma un tributo que requiere de un procedimiento complejo de cálculo y que ofrece un injusto resultado, en la medida que guarda una más que dudosa correlación el quantum a pagar con el principio de capacidad contributiva que, a título sempiterno, debe regir el proceso liquidatorio de cualquier impuesto.

En lo que a complejidad se refiere, la inclusión y el protagonismo que desempeña el elemento tributario superficie del local -salvo para las actividades artísticas- -como un elemento determinante de los rendimientos económicos, y la compleja valoración de que es objeto, así como el establecimiento de distintas categorías de cuotas con diferenciados procedimientos liquidatorios y la aplicación de coeficientes correctores, recargos y bonificaciones, hacen extremadamente difícil su liquidación.

Es fácil constatar que el IAE renuncia al objetivo de gravar a cada contribuyente en función de su propia capacidad, en la medida que establece como hecho imponible "el mero ejercicio de actividades empresariales, profesionales y artísticas" y no el rendimiento de la actividad. El resultado de la aplicación de las tarifas y de las normas que instrumentan su aplicación hacen que el sujeto pasivo haya de tributar inexorablemente, aunque obtenga pérdidas o aún teniendo beneficios, por cuantías que poco o nada tienen que ver con la realidad de los resultados de su gestión.

La dependencia que a título de cautela legal se pretende guarden las cuotas respecto al beneficio medio presunto de la actividad es ciertamente imposible de salvaguardar. Ello obedece a que el beneficio medio presunto de cada actividad es una variable macroeconómica estimativa y dependiente de multitud de factores o elementos de difícil cuantificación, por lo que acotarla, en el mejor de los casos, a un número máximo de tres de ellas, representa una declaración implícita de impotencia de la que su mayor expresión es el establecimiento en un gran número de actividades con cuotas de cuantía fija.

Esta carencia de vinculación de las cuotas respecto a los resultados sectoriales no impide que podamos prever un importante crecimiento en la recaudación por causa de los niveles de valoración establecidos en las tarifas, así como por la potestad municipal para modular el coeficiente de incremento a lo largo del intervalo 1 a 2, en poblaciones de más de 100.000 habitantes -o hasta niveles más reducidos para casos de inferior base de población- y de aprobar escalas de índices de situación atendiendo a la categoría de las calles a lo ancho del espectro que va desde 0,5 a 2; amén del recargo provincial, que nutrirá a las diputaciones y que puede llegar hasta el 40% de la cuota de tarifa.

Ante ello, no deberían los representantes de las haciendas locales ignorar que la utilización desmesurada de su potestad para modular tales coeficientes correctores podría llevar a las cuotas tributarias de este impuesto hasta niveles insospechados, puesto que el uso de los niveles máximos dentro del intervalo de comportamiento de tales coeficientes puede llegar hasta a octuplicar los valores inferiores de las cuotas y, en todo caso, a crear notables diferencias tributarias para idénticas actividades, según el municipio en el que se ejerciten. Estas diferencias acrecientan la importancia de la ubicación de la actividad por la influencia excesiva del territorio y podrían conducir a la adopción de cambios indeseados en el domicilio de la actividad. Es por ello que la recomendación formulada en su día por la Federación Española de Municipios y Provincias a sus asociados, para que apliquen en este impuesto los recargos máximos hasta que Hacienda no les remita. el censo de los contribuyentes sujetos a esta figura fiscal resulta, en todo caso, y aunque pueda plantearse como una medida provisional, alarmante y puede dar origen a actitudes incontroladas.

Falta de información

Toda esta situación se hace posible por causa de la falta de información en la que se encuentran los contribuyentes y que impida a éstos conocer la cuantía de la carga fiscal que se le va a exigir, ya no sólo en el momento del devengo del impuesto, sino incluso muchos meses más tarde, puesto que la disposición adicional 19ª de la nueva ley del IRPF autoriza a que las ordenanzas fiscales por las que se fijen los coeficientes de incremento, índice de situación y el recargo provincial aplicados en 1992 pudieran publicarse hasta el día 30 de junio de este año.

Dicha autorización supone que si el impuesto se devengó el día 1 de enero pasado y constituye un coste fiscal no trasladado expresamente, ni deducible de la cuota del impuesto que grava la renta, los empresarios, profesionales o artistas han de aceptar con carácter retrospectivo el conocinmiento de su carga fiscal sin posibilidad alguna de poder influir sobre sus efectos. Esta inseguridad jurídica se ve acrecentada por el hecho de que las liquidaciones del impuesto no se podrán conocer hasta el 14 de septiembre, cuando sus efectos se han generado desde el comienzo del año. Es este desconocimiento el que ha impedido a ciertos contribuyentes la elección entre las distintas opciones de matrícula que le permiten las actividades con pluralidad de cuotas: municipal, provincial o nacional.

En definitiva, parece obligado, señalar que se ha perdido una excelente oportunidad para adecuar el tributo a las nuevas y más justas formas de imposición, de acabar con el uso de medidas presuntivas de evaluación que impiden la penetración en él del principio de capacidad económica y de mejorar la equidad tributaria. Si a ello añadimos que las dificultades inherentes al proceso liquidatorio se han agrandado hasta límites insospechados parece justificado exponer el desánimo ante esta nueva figura no es ni justa ni simple, pese a que haya ganado muchos enteros en su capacidad recaudatoria respecto a los tributos a los que va a suplir. Preciso es por cuanto antecede que las actuaciones de los representantes municipales se funden en la moderación y que, en la medida de lo posible, adopten los módulos correctores con la mayor presteza y den publicidad a los mismos antes del plazo legal fijado, en beneficio de paliar la situación de inseguridad jurídica a que conduce la actual situación.

Francisco Poveda Blanco es catedrático de sistema fiscal de la Universidad de Alicante.