La 'Administración única'
Una interpretación tendencialmente federalista de la Constitución debe tomar en consideración la, a primera vista, sorprendente propuesta de Fraga. Lo insólito no es tanto la idea, puesto que ésta ya había sido antes formulada de forma parecida por Pujol cuando éste sefialó que el Estado español en Cataluña es la Generalitat, cuanto la personalidad del que ahora ha acuñado la expresión Administración única, pues es notoria su tradicional asunción de un proyecto nacionalista español reacio a distribuir territorialmente el poder.Tampoco son casuales las reservas e incluso rechazos que tal punto de vista ha suscitado en el PSOE, dada su identificación con el poder central desde hace casi una década. Por tanto, parece que la cuestión clave de fondo no es -como siempre- doctrinal, sino de interés político respectivo. Dicho de otro modo, Fraga ha descubierto y constatado que el poder autonómico hoy existente es bastante limitado, de ahí que, dada su "natural" tendencia a concentrar facultades de mando, reivindique ahora nuevas parcelas y competencias sobre las que decidir.
Si se aplicaran tales criterios federalizantes, la presencia de la Administración central en las comunidades autónomas (CC AA) especiales se reduciría de modo notorio, simplificándose nuestro complejo modelo estatal. Sin embargo, hay que insistir en las razones de forldo de la propuesta fraguista, puesto que, en realidad, son mucho más prosaicas- que las de refundar el Estado español, algo que ya se hizo en 1978. Esta opción se entiende mejor desde la oposición periférica tanto de Fraga (por estar confinado en Galicia, aunque con mucha influencia en todo el PP) como de su propio partido en el conjunto del sistema político español.
Curiosamente, la tesis de Pujol -más congruente desde el punto de vista de su nacionalismo catalán- también implicaría una transformación estructural del Estado de las autonomías en una línea hacia la que él siempre ha mostrado reticencias, esto es, el federalismo, salvo que tal política se reservase estrictamente a las tres nacionalidades históricas. No obstante, esta limitación sería difícilmente sostenible, pues Andalucía está plenamente equiparada a las anteriores y, además, otros tres territorios poseen competencias homologables en lo esencial (País Valenciano, Canarias y Navarra).
No es muy aventurado sostener que si el PSOE estuviese en la oposición podría asumir una política semejante como elemento de presión sobre el Gobierno central de turno y para incrementar su influencia en los territorios que administrase. Por lo demás, su utilización del famoso y polémico referéndum de iniciativa autonómica en Andalucía (1980) resultó, a la postre, un formidable instrumento desestabilizador contra UCD. Por el contrario, puesto que hoy ocupa el Gobíerno central, y sin perspectivas de alternancia a medio plazo, es lógico que se resista a ceder competencias que beneficiarían, en realidad, a otros grupos.
Así pues, las tesis gubernamentales según las cuales el "Estado" no puede dejar de estar presente en las CC AA tienen una innegable dimensión partidista de fondo, aunque no quieran ser vistas así por sus defensores. Por una parte, la reducción y confusión del "Estado" y del poder central es bien abusiva (aunque lamentablemente la Constitución permite, un uso polivalentó del término) y, por otra, es absurda la idea de que aquél "desaparecería" de las CC AA. De entrada, éstas también son Estado y, por consiguiente, no hay nada que temer al respecto, y, a continuación, la presencia en todas ellas de un delegado del Gobierno central debería ser suficiente para evitar cualquier recelo (otra cuestión sería la de incrementar sus poderes, una vez simplificadas todas las estructuras administrativas).
Cuando el Gobierno central insiste en que deben coexistir los tres niveles administrativos previstos por la Constitución cabe hacer dos precisiones. Siendo cierto que la propuesta fraguista de "Administración única" o pujolista de "General¡tat como Estado español en Cataluña" en ningún caso puede afectar a las competencias reputadas esenciales (relacionadas con la mítica y cada vez más relativa "soberanía") para e¡ Estado entendido en sentido estricto, como la defensa, las relaciones exteriores, la moneda y similares, del mismo modo el nivel inferior debería ser, si no impenetrable, al menos relativamente autónomo. Garantizada, pues, la autonomía de la Administración local, procedería discutirsu actual estructura dual, provincial y municipal, en rigor cada vez menos congruente con el modelo estatal autonómico. Los tres niveles son hoy cuatro (por no hablar de los que, a su vez, han introducido algunas CC AA, como Cataluña con las comarcas).
En el proceso de integración europea los Estados deben ir cediendo "soberanía", es decir, parcelas de poder, tanto a las instituciones comunitarias superiores (de ahí la necesidad de reforzar el Parlamento Europeo para subsanar el actual déficit de legitimidad democrática de la Comunidad Europea) como a las instancias interiores intermedias (en nuestro caso, CC AA y municipios). La profundización del Estado de las autonomías es hoy posible incluso sin la siempre difícil reforma constitucional: con ésta, el resultado podría ser mucho más claro, pero, ante el riesgo de que no se produzca el consenso de 1978 o, peor, de que se rebajen los contenidos autonómicos alcanzados, quizás sea más prudente agotar antes otras fórmulas. De hecho, el propio Pujol ha señalado que sus propuestas no sólo tienen pleno encaje en el actual sistema, sino que ni siquiera formalmente precisan de retoques constitucionales o estatutarios.
Desde la izquierda, no muy diferente técnicamente es el proyecto de autogobierno defendido por Ribó, que desde hace anos propugna no sólo simplificar la irracional, costosísima y conflictiva superposición de administraciones, sino proceder a reformas que no requieren cambio constitucional: desde la provincia única hasta la supresión de los gobiernos civiles y las delegaciones ministeriales. En suma, el Estado debería estructurarse definitivamente en España a partir de las CC AA como sus elementos definidores básicos y, como en Alemania, el poder central debería articular lo esencial-de sus políticas a través de tales administraciones territoriales.
Si se consiguiera superar los recelos interpartidistas (todos son muy celosos de las parcelas que controlan) y se garantizase de una vez por todas la lealtad constitucional recíproca podría darse un nuevo y gran paso hacia la superación del actual sistema híbrido que superpone elementos de lo viejo (las provincias) y de lo nuevo (las CC AA). Sin embargo, mientras sólo sean Fraga, Pujol y, desde otra perspectiva, IU-IC los que sostengan una interpretación federalizante de la Constitución el proyecto no pasará de ser un elemento secundario y circunstancial del debate político. En efecto, la clave del futuro del Estado de las autonomías radica en el PSOE, opción que hoy se caracteriza por preservar el statu quo, beneficiado, de rebote, por la postura provincialista del nacionalismo vasco dada la tradición foralista-historicista de' éste.
Con todo, es de esperar que la idea de Administración única no caiga en saco roto y sea reformulada desde otros ámbitos con más concreción p'ara racionalizar y profundizar el principio y la práctica autonómicos.
C. R, Aguilera de Prat es profesor de Ciencia Política de la Universidad de Barcelobna.
