La ampliación de la Comunidad

Los articulistas analizan en este texto las razones y posibles consecuencias políticas del trascendente dictamen que el Tribunal Europeo de Justicia dió a conocer el pasado mes, por el que declara incompatibles algunos de los pasajes del tratado que establece el Espacio Económico Europeo con el Tratado de Roma.

El pasado 21 de octubre, la mayoría de la prensa europea daba la bienvenida al virtual establecimiento de un espacio económico europeo (EEE), al haberse alcanzado en el Consejo de Ministros de la Comunidad y de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), después de un año y medio de arduas negociaciones, un compromiso sobre los puntos más conflictivos. Se daba luz verde política a este ambicioso proyecto -garantizar la participación de los países de la EFTA en el mercado interior-, a reserva de otros trámites legales correspondientes, entre ellos la consulta al Tribunal Europeo de Justicia (TEJ) y al Parlamento Europeo, y la ratificación por los Parlamentos nacionales.Pues bien, como se sabe, el Dictamen 1/91 del TEJ, dado a conocer el mes pasado, escasas horas antes de que la Comisión de la CE se propusiera rubricar el proyecto de tratado EEE con los negociadores de la EFTA, declarando incompatible algunos de sus pasajes con el del Tratado de Roma, supone un jarro de agua fría y una seria llamada de atención por parte de una de las instituciones fundamentales de la Comunidad. Dicho dictamen frustra, al menos de momento, el establecimiento del espacio económico europeo, considerado hasta hace poco como uno de los elementos básicos de la futura arquitectura europea. Veamos cuáles son las razones y las posibles consecuencias políticas de la opinión del TEJ. Para ello es preciso conocer previamente las líneas generales del sistema institucional ideado en el proyecto de tratado EEE.

Los objetivos del EEE

El único medio viable para garantizar la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y trabajadores entre la CE y la EFTA sería garantizando la homogeneidad jurídica de las normas presentes y futuras, así como su interpretación jurisprudencial. Para ello se preveía que las normas del EEE serían idénticas a las comunitarias. No obstante, dicho objetivo parecía de partida irrealizable dado que la Comunidad exigía mantener una total autonomía en su proceso de decisión interno, lo que traducido a la práctica supondría la satelización de la EFTA o, lo que es lo mismo, la aceptación por aquellos países de las normas comunitarias sin haber participado en su elaboración, situación que desde el comienzo de las negociaciones dichos países denunciaron como inaceptable. Se confiaba, no obstante, en que la voluntad política de las partes facilitaría compromisos para la resolución de este conflicto latente entre homogeneidad y autonomía.

En este sentido debe reconocerse a los negociadores una notable imaginación en la busca de soluciones a esta tensión entre la homogeneidad y la autonomía: en el esquema previsto en el proyecto de acuerdo EEE, la Comunidad mantiene la autonomía en su proceso de decisión interno, pero dicho proceso se hace permeable a las preocupaciones expresadas por los países de la EFTA. En otros términos: los países de la EFTA no tendrán participación activa en el proceso de elaboración de las normas comunitarias, pero conocerán -por medio de la Comisión- su evolución y podrán hacer llegar sus recomendaciones en cualquiera de las fases de dicho proceso. Así pues, en el futuro el debate interno comunitario, aunque limitado a los Estados miembros, incorporaría un nuevo elemento: la posición de los países de la EFTA. Esta posición sería tenida en cuenta por la Comisión de la Comunidad inicialmente al elaborar sus propuestas, e incidiría en el resultado final en función de la sensibilidad de los demás países miembros a esas preocupaciones expresadas por la EFTA.

Pieza esencial en este esquema sui géneris sería el órgano mixto, en el seno del cual las decisiones se toman por consenso de ambas partes (CE y EFTA), y responsable de la trasposición de las normas comunitarias al EEE inmediatamente después de su adopción por la Comunidad. El otro elemento institucional básico es el Tribunal de Justicia del EEE, encargado de la interpretación del tratado en caso de divergencias en el seno del órgano mixto. En este esquema resulta evidente la importancia del órgano jurisdiccional para la EFTA como elemento de compensación a su relativa exclusión del proceso normativo. De ahí que el dictamen del TEJ quiebre el delicado equilibrio del sistema institucional del EEE, trabajosamente elaborado en las negociaciones, al declarar incompatible el tribunal EEE con el Tratado de Roma. Por su carácter general, el dictamen, además, condiciona seriamente cualquier otro sistema jurisdiccional similar que quisiera establecerse.

Las razones del TEJ para declarar dicha incompatibilidad son variadas y su estudio va más allá de la finalidad de este artículo. Por ello, nos limitaremos a esbozar las líneas básicas de su argumentación. La principal razón es que no cabe una plena homogeneidad jurídica entre las normas comunitarias y las del EEE, aunque en sustancia éstas sean idénticas, ya que la diferencia de objetivos y de contexto entre la CE (comunidad de derecho en vías de integración económica y política) y el EEE (libre cambio o la cooperación) hacen imposible una interpretación homogénea de esas normas por dos tribunales formalmente independientes (TEJ y tribunal del EEE).

Pero el TEJ no se limita a señalar esa imposibilidad, sino también a prevenir posibles riesgos para el futuro de la Comunidad, ya que al no establecerse una preeminencia entre ambos tribunales, sino una obligación por parte de ambos a "tener en cuenta" las sentencias del otro (cláusula llamada Lugano), no sólo se deja abierta la posibilidad de jurisprudencias divergentes sobre normas idénticas, porque divergentes son los objetivos de ambos tratados constitutivos, sino que también se puede estar impidiendo la consecución de los objetivos comunitarios. En definitiva, las conclusiones no pueden ser más alarmantes: con el esquema propuesto no sólo no resulta posible la total homogeneidad, sino que éste es susceptible de afectar a la autonomía comunitaria e introducir un peligroso sesgo que puede terminar impidiendo la consecución de los mismos objetivos de la Comunidad. A los negociadores comunitarios y de la EFTA el TEJ no dejaba más que dos posibles vías de actuación: o modificar el Tratado de Roma para hacerlo compatible con el proyecto de acuerdo EEE, o bien renegociar aquellos aspectos del proyecto de tratado EEE incompatibles con el derecho comunitario.

Oportunidad política

La opción de retocar el Tratado de Roma, considerada inicialmente por la Comisión, aprovechando la conferencia intergubernamental de Maastricht, no es deseable por el Tribunal de Justicia. Para el Consejo de Ministros de la Comunidad, la primera opción es básicamente una cuestión de oportunidad política, y por ello, a la hora de tomar una decisión al respecto, se ha debido sopesar el valor político actual del EEE para la futura arquitectura europea -tanto como alternativa válida a las adhesiones para los países de la EFTA como para, más adelante, como solución intermedia a la integración de otros países europeos-.

Y es que la concepción inicial del EEE como elemento básico de la futura arquitectura europea se ha visto desbordada también por los acontecimientos ocurridos recientemente en Europa del Este, con la caída de los regímenes comunistas primero y la desintegración de la URSS después. Al solicitar Austria y Suecia la adhesión a la CE -Finlandia se prepara para solicitarla en las próximas semanas-, resulta evidente que pierde interés la perspectiva de un EEE con un segundo pilar (EFTA) -el primero sería una Comunidad de 15 o más miembros- que puede quedar vacío de miembros a medio plazo (Noruega y Suiza no han excluido la posibilidad de pedir también la adhesión a medio plazo). Ante ello, cabe preguntarse: ¿conviene modificar el Tratado de Roma -lo que entrañaría la convocatoria de una conferencia intergubernamental- para suscribir un acuerdo con la EFTA a sabiendas de que ésta se puede ir vaciando de miembros de manera progresiva y puede quedar dentro de unos años integrada sólo por Liechtenstein e Islandia? La respuesta debe ser, obviamente, negativa.

Por otro lado, contemplar el EEE como alternativa a la adhesión a la Comunidad para otros países europeos (antiguos países del Este) tampoco resulta realista, ni siquiera a medio plazo. Tanto en su estructura como en su ámbito, el EEE ha sido modelado respondiendo a las características socioeconómicas de los países de la EFTA, que no resulta comparable con la existente en otros países europeos (piénsese solamente en la diferencia del nivel de vida) y a la muy especial relación de la EFTA con la Comunidad. Por cierto, los recientes acuerdos de asociación de la Comunidad con los países de Europa central y oriental (PECOS: Polonia, Hungría y Checoslovaquia) no contemplan estadios intermedios, como sería el EEE, antes de su plena adhesión a la Comunidad.

Por consiguiente, sólo queda la vía de la renegociación de aquellos pasajes del proyecto de tratado EEE declarados incompatibles con el ordenamiento jurídico comunitario por el TEJ, que es precisamente lo que se está intentando hacer en este momento. Desgraciadamente, dentro de esa renegociación tampoco caben, dado el estrecho margen de maniobra dejado por el dictamen del TEJ, fórmulas mágicas ni muchas variantes institucionales que puedan crear un EEE muy cómodo para aquellos países de la EFTA que no deseen, de momento, integrarse en la Comunidad. Resulta comprensible que la autoridad del TEJ resulta difícil de aceptar por algunos países de la EFTA -especialmente por aquellos (como Suiza o Noruega) que no descartan el EEE como una solución temporal- con el argumento de que el TEJ no tiene jueces de su nacionalidad (idea del juez extranjero). Pero también se debe entender que para las instituciones comunitarias no es posible asumir riesgos que sean susceptibles de detener la marcha de la Comunidad.

Algunos piensan que es preciso salir del actual impasse y encontrar una solución razonable, porque aunque el EEE ya no sea una alternativa global a las adhesiones, sino una fórmula temporal para Noruega y Suiza (definitiva sólo para Islandia y Liechtenstein), este EEE todavía tiene la misión de asegurar a la EFTA en su conjunto, tanto para los países candidatos a una próxima adhesión a la Comunidad (Austria, Suecia y posiblemente Finlandia) -que no se materializará hasta 1994, 1995 o 1996-, como para los que de momento no se han marcado una fecha fija (Noruega y Suiza), como para aquellos que no se lo plantean (Islandia y Liechtenstein), la participación en el mercado interior desde su puesta en práctica, el 1 de enero de 1993. Muchos piensan que se ha invertido demasiado tiempo y esfuerzo como para ahora, en la última recta final, constatar un fracaso en la negociación y tirar todo por la borda.

Difícil equilibrio

Sin embargo, cualquier solución alternativa que se renegocie en los próximos días se enfrenta con el difícil equilibrio entre la homogeneidad y la autonomía de decisión, los intereses políticos de las partes en la negociación y las posibles incompatibilidades con el Tratado de Roma señalados por el tribunal. Aún se precisará mucha flexibilidad, y sobre todo imaginación, por todas las partes para culminar las negociaciones con éxito. Todos los países que intervienen en estas complejas negociaciones, incluida España, desean concluirlas pronto, para asegurar en tiempo útil la participación de la EFTA en el mercado interior. El proceso hasta el establecimiento definitivo del EEE, si llegan a solucionarse satisfactoriamente los problemas actuales, será aún largo. En el mismo deberán pronunciarse todavía el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales. Incluso en algunos países se prevé la celebración de un referéndum.