Actuación pública y plusvalías

De la lectura del texto constitucional podría deducirse, en una interpretación restrictiva, que los poderes públicos están legitimados para intervenir en el mercado como agentes activos en los casos en que un mal funcionamiento del mismo lo exija (lucha contra el monopolio) y, en el caso concreto del suelo (artículo 47), "para impedir la especulación". Con estas funciones quedaría acotado e, incluso, limitado el campo de acción de las administraciones públicas.No obstante, como los poderes públicos vienen igualmente obligados constitucionalmente (artículo 47, párrafo segundo) a garantizar la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística, entiendo igualmente legítimo que las administraciones operen activamente en el desarrollo urbano y territorial para garantizar, hacer más efectivo y directo este rescate de plusvalías. A defender este segundo enfoque se dirigen estas líneas.

No cabe la menor duda de que los precios, en una sociedad como la nuestra, vienen generados por el juego del mercado, pero sin duda la intervención de los poderes públicos puede incidir en su cuantía, tiempo o localización. Veámoslo referido al suelo.

a). La acción de los poderes públicos, a través de las determinaciones de los planes o la implantación de infraestructuras, genera un nuevo mapa de valores en el territorio, alterando la propia espontaneidad del mercado. Nuevos valores del suelo, en determinadas zonas o puntos de la geografía, que no son debidos a la inversión, la acción transformadora de los propietarios de los precios revalorizados, sino a la decisión discrecional, razonable y razonada de las administraciones públicas.

b) En el tan citado artículo 47, párrafo, segundo, se obliga a los poderes públicos para que la comunidad participe ("participará") en las plusvalías generadas por su acción urbanística.

La expresión acción urbanística debe entenderse en un sentido amplio, incluyendo como tal toda transformación del territorio que pasa de ser soporte de una actividad rústica a ser sostén de una actividad urbana, en una amplia acepción, o que supone la transformación de un tejido urbano para otros usos y funciones que los desempeñados hasta el presente.

Así entiendo el texto constitucional, será tan acción urbanística la promulgación de un plan urbanístico territorial o sectorial, como la implantación de una nueva infraestructura de transporte, que venga a completar el mapa de accesibilidades y relacionar el sistema urbano y de actividades.

Participación

Con igual extensión que exige el entendimiento de la acción urbanística deben enfocarse los mecanismos de que disponen o se dotan los poderes públicos para rescatar la parte de las plusvalías generadas por su actuación.

A riesgo de simplificar, podemos señalar tres posibles vías o instrumentos para la recuperación de plusvalías urbanísticas:

a) los instrumentos fiscales ;b) los mecanismos urbanísticos, y c) la intervención directa de las administraciones públicas o sus agencias como operadores inmobiliarios.

Veamos algunos pros y contras de estos mecanismos:

a) Los mecanismos fiscales tienen una vocación de universalidad y horizontalidad, haciendo objeto preferente de su atención los rendimientos dinerarios como producto de actividades sectoriales. La concreción o especificidad. en ámbitos territoriales delimitados no es muy acorde con su filosofía general y, por ello, no se muestran especialmente relevantes y eficaces como instrumentos para rescatar parte de las plusvalías generadas por la acción urbanística.

b) Los mecanismos urbanísticos, en aplicación de leyes estatales o autonómicas sobre régimen de suelo, están dirigidos a regular los procesos normales y extensivos del desarrollo urbano, impulsado mayoritariamente por la iniciativa privada, fijando su efectividad a través de la fijación de un tanto por ciento de cesión obligatoria sobre el aprovecho urbanístico establecido por los planes.

Conquista importante, sin duda, que hay que defender y aplicar con rigor, pero que muestra sus límites cuando la- acción de construir el territorio no es sólo resultado de la iniciativa privada, sino que nace de la intervención directa de las administraciones públicas como operadores inmobiliarios.

c) En nuestros tiempos, y ejemplos cunden por doquier, las ciudades, las regiones, se construyen con una mayor presencia directa del sector público.

Las administraciones han dejado de ser unas meras instituciones que dictan las reglas del juego urbanístico y controlan el comportamiento de los actores privados, para ser ellas mismas y directamente empresas urbanizadoras, en solitario o en régimen societario con los agentes privados.

No cabe duda de que este tránsito permite contemplar y apostar por la actuación directa de los poderes públicos como operadores inmobiliarios, como uno de los mecanismos para hacer efectivo el mandato constitucional de. "participar la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbartística".

Límites

Entrando por lo directo: participar no es igual a apropiar. Participar indica y acota un porcentaje de las plusvalías que pueden ser rescatadas por los poderes públicos. Cualquier extensión maximalista nos llevaría a conjugar otros verbos como confiscar o expropiar.

De alguna forma, el texto constitucional viene a reconocer que una parte de las plusvalías urbanísticas es legítimamente patrimonializable por los propietarios y agentes privados que se ven beneficiados por la acción urbanística. Luego vendrán leyes sobre régimen de suelo y planes urbanísticos o territoriales a condicionar y acotar el cuánto de estos plusvalores no tienen que ser devuelto a la comunidad. Los poderes públicos podrán y deberán rescatar de un 10% a un 90% de las plusvalías generadas por sus decisiones, pero nunca el 100 por 100.

Margen de actuación

El discurso que se desarrolla en estas líneas viene a impulsar una legítima, y agresiva actuación pública en la construcción del territorio, entre otros fines (clarificación del mercado y lucha contra la especulación), como un mecanismo eficaz, en determinados casos, para "participar en las plusvalías que la acción urbanística genera". Actuaciones zafias y condenables, que han podido darse en algunos casos, no deben mermar la moral y conducirnos a retraimientos tímidos.

Esta actuación directa del Estado como operador inmobiliario que propugnamos no puede asumirse renunciando al papel corrector del mercado que corresponde a los poderes públicos, ni como una invitación a sumarse al carro del puro mercado inmobiliario, sino como medio para luchar contra la especulación y el rescate de plusvalías urbanísticas en el marco de una cultura del plan.

La actuación directa de las administraciones públicas como operadores inmobiliarias debe someterse a unas cuantas condiciones obligatorias, que legitiman y acotan su acción.

En primer lugar, y más allá de la formalidad de los procedimientos reflejados, deben garantizarse la publicidad, la transparencia y la garantía de un marco de defensa de los intereses privados. Es decir, actuación en el marco de un plan y sometimiento al control democrático.

En segundo lugar, la adquisición de los terrenos revalorizados por la acción urbanística (sea por expropiación, compra o convenio con los propietarios) debe estar modulada de forma que el precio de adquisición se atenga al principio de justo pago (valor de reposición) y no extrapolando valores futuros especulativos.

En tercer lugar, que el precio de venta, una vez urbanizada (se trate de compraventa o concesión) responda al principio de precio tasado y no a la obtención del mayor beneficio posible en un mercado inflacionado especulativamente.

De no cumplir estos requisitos, los poderes públicos serán, cuando menos, conniventes con procesos alcistas de carácter especulativo. Garantizadas estas condiciones, la actuación directa de las administraciones públicas y sus agencias no sólo es legítima, sino que es una de las formas más eficaces para luchar contra la especulación y participar de las plusvalías generadas por la acción urbanística.

Destino de las plusvalías

Cabe una duda sobre si las plusvalías rescatadas, transformadas en recursos financieros, deben ir destinadas a nutrir las arcas del Estado, en términos genéricos o, por el contrario, vincularse a la causa urbanística que las generó. Parece ser que los hacendistas son defensores de la caja única, como garantía de una más eficaz y equitativa asignación de los recursos públicos. Por el contrario, los que estamos deformados por el compromiso con el territorio, defendemos que dichas plusvalías rescatadas deberían tener un destino finalista y muy visiblemente ligado a su retorno sobre la causa casi física de la creación del plusvalor. Alguna razón puede apoyar esta preferencia: por un lado, los ciudadanos entienden mejor los tributos, o lo que se les detrae de sus expectativas de beneficios si identifican pago con ejecución o prestación de un servicio que revierte en beneficio de sus vecinos y de él mismo. Por otro lado, el artículo 3 de de la Ley del Suelo de 1976 parece apuntar en esta dirección al decir: "Afectar el valor del suelo originado por el planeamiento al pago de los gastos de urbanización".

es arquitecto