Suficiencia, autonomía y equidad
El proceso autonómico es reciente. Cuando sea analizado con perspectiva histórica, no será valorado en función de lo realizado en un año, ni en dos, sino de acuerdo con los cambios de fondo que haya introducido, la perseverancia y constancia el el avance, y la consolidación y arraigo de las reformas implantadas, según el autor. Será juzgado, también, y sobre todo, en función de su capacidad para dar una solución efectiva y sólida a los retos a los que debía dar respuesta.
Por esto, al abordar una cuestión tan importante como es la reforma del sistema de financiación autonómica, debemos empezar por examinar realmente dónde estamos, cuánto hemos avanzado, qué problemas siguen pendientes, y qué podemos hacer para corregir de forma significativa algunos de ellos.A mi juicio, si hubiera que caracterizar con un solo rasgo la situación financiera y presupuestaria de las comunidades autónomas, éste debería ser, de forma indiscutible, el acusado contraste que existe entre, por una parte, la importancia cuantitativa y presupuestaria de las comunidades autónomas y, por otro, las limitaciones e insuficiencias que aún presenta el sistema de financiación. Las CC AA disponen de un gran potencial presupuestario y de gestión; pero los recursos los reciben de una forma que limita fuertemente su autonomía y posibilidades de decisión.
Debemos, pues, distinguir entre estos dos aspectos básicos. Por una parte, en un periodo de tiempo excepcionalmente breve (poco más de 10 años) se ha producido un espectacular proceso de descentralización del sector público. El Gobierno central, que representaba en torno del 90% del conjunto, ha pasado al 65-68%. En poco más de 10 años, ha perdido 20-25 puntos. Como consecuencia, las CC AA de máximo nivel competencial (las del 151 con competencias en sanidad) disponen, actualmente, de una muy apreciable capacidad de gestión presupuestaria. Si extrapoláramos su situación al conjunto de CC AA, el nivel de Gobierno autonómico absorbería entre el 25%-30% del total del sector público, porcentaje que resiste con éxito la comparación con el que muestran los Gobiernos intermedios en los países federales, y que alcanza el umbral que más de una vez se ha fijado como objetivo.
Hecha esta afirmación básica, hay que completar la caracterización de la situación, sin embargo, con dos consideraciones complementarlas. La primera es que, a pesar de lo mucho que se ha avanzado, el proceso de descentralización no se puede considerar culminado. El peso del Gobierno central en España (este 65%-68%) es todavía más elevado que el de otros países. Se ha avanzado mucho, pero todavía resta un trecho por recorrer. A menor, velocidad, tal vez, pero en la misma dirección. Sería un error detener un proceso que ahora lleva una inercia y que luego podría costar mucho conseguir que volviera a arrancar. La segunda consideración está en parte relacionada con esta. Hasta ahora, el proceso. de descentralización ha tenido lugar en una sola dirección: del Estado a, las CCAA (y especialmente, a las CC AA del 151 con competencias en sanidad). Los Gobiernos municipales han quedado relegados a un segundo plano. Ahora hay que dar un impulso decidido que permita incrementar el peso financiero de los municipios. En parte, mejorando y fortaleciendo su actual marco financiero y en parte, probablemente, incrementando gradualmente su ámbito competencial mediante un proceso de reajuste vertical de competencias (del Gobierno del Estado a las CC AA y de éstas a los municipios), que permita transferirles algunas funciones y servicios que en otras partes son típicamente municipales.
Avances
Es, pues, cierto que hemos avanzado mucho en poco tiempo. Sin embargo, como se ha dicho antes, el sistema de financiación dé las CC AA presenta todavía notables insuficiencias y limitaciones. ¿Cuáles son esos problemas? El primero es el escaso peso de los ingresos tributarios, que sólo suponen alrededor del 15% del conjunto de ingresos de las CC AA de régimen común del máximo nivel competencial. En algunas comunidades concretas, su importancia es aún menor. El resto de sus recursos se compone de subvenciones, procedentes en su mayor parte del Gobierno central. Se trata de un porcentaje reducido, muy inferior al que presentan los Gobiernos intermedios (los Estados en Estados Unidos y Australia, las provincias en Canadá, los länder en Alemania y Austria, los cantones en Suiza) en otros países, en los que el peso de los ingresos tributarios raramente es inferior al 70%. Esta situación genera consecuencias claramente negativas. Significa que la capacidad de las comunidades autónomas para decidir y administrar autónomamente sus ingresos y responsabilizarse de ello ante sus ciudadanos es muy limitada; y lo es más aún si tenemos en cuenta que una buena parte (la práctica totalidad) de lo que hemos denominado ingresos tributarios corresponde a los tributos cedidos, sobre los cuales las comunidades autónomas no tienen ninguna potestad normativa.
El segundo problema, también relacionado con la estructura de la hacienda, es el excesivo grado de condicionamiento del gasto, por la elevada importancia que aún tienen las subvenciones condicionadas, o finalistas, dentro de los ingresos totales de las CC AA. En las CC AA del 151 de régimen común suponen más del 50%, aunque hay que subrayar que la reforma de 1986 supuso una mejora en este sentido, y que dentro del concepto globalizador de subvenciones condicionadas se incluyen, en la práctica, realidades muy distintas entre sí por lo que al grado real de condicionamiento del gasto se refiere.
El tercer problema pendiente de solución es la insuficiencia de los actuales mecanismos de nivelación, o de igualación de los ingresos en las comunidades autónomas de igual ámbito competencial. Es verdad, que la revisión de 1986 mejoró sensiblemente la situación anterior, y que hoy no existen diferencias apreciables entre las CC AA de régimen común del 151. Pero subsisten diferencias (especialmente acusadas en el caso de Valencia, y aún más en las CC AA del 143, sobre todo en el caso de Madrid), que denotan que los mecanismos de subvenciones de nivelación no están suficientemente ajustados, puesto que se trata de diferencias buscadas, que no proceden ni de un menor esfuerzo fiscal, ni de unas mayores necesidades. Y, sobre todo, persisten importantes diferencias, entre los recursos de las comunidades de régimen. común y las forales, que disponen de unos ingresos por habítante notablemente superiores.
Junto a estos tres problemas mayores, deben añadirse dos más de distinta envergadura, que completan el cuadro de cuestiones pendientes de solución: la confusión que tradicionalmente ha existido entre los mecanismos de financiación autonómica y los de financiación de la política regional o de reequilibrio territorial, que es una competencia típicamente estatal y finalmente, la descoordinación entre las políticas de endeudamiento y de déficit de las CC AA y del Estado, con las consecuencias negativas que ello tiene en el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos establecidos por el Gobierno del Estado.
Un momento crucial
El sistema de financiación es hoy, pues, uno de los grandes retos del Estado de las autonomías. Durante un periodo de tiempo las dos piezas que componen el proceso autonómico han avanzado a diferente ritmo. Mientras que los servicios y funciones traspasados (y, en definitiva, la capacidad de gestión presupuestaria) han crecido muy deprisa, la hacienda ha mostrado limitaciones y deficiencias esenciales. Es justificable que durante un periodo de tiempo existan desajustes y desequilibrios entre las distintas piezas que componen un proceso complejo, como es el autonómico. Pero estos desequilibrios no pueden perpetuarse a no ser que se quiera poner en peligro la viabilidad del conjunto del proceso. Las distintas ruedas que lo hacen avanzar pueden ir desacompasadas durante un periodo de tiempo razonable. También podrían girar ambas lentamente durante un largo periodo de tiempo. Pero no pueden ir indefinidamente a ritmos marcadamente distintos so pena de convertirse en un elemento de bloqueo del conjunto del engranaje.
Por esto constituye un error juzgar uno de estos aspectos en función de la valoración que pueda merecer el otro. Hay quien dice: "El sistema de financiación funciona bien porque ha permitido incrementar mucho los presupuestos autonómicos". Se trata de una afirmación que sólo refleja parcialmente la realidad. El sistema de financiación funciona bien o mal según cumpla determinados requisitos que consideramos importantes: suficiencia de las CC AA para atender sus servicios; autonomía para decidir cuánto y cómo gastar sus recursos; equidad entre los recursos disponibles por las distintas CC AA de acuerdo con sus necesidades; eficiencia en la gestión de los recursos públicos; coordinación entre las distintas administraciones para compatibilizar sus objetivos. Uno de estos requisitos puede ser el automatismo, pero no es el único. Puede ocurrir, y de hecho así ha ocurrido, que los recursos de las CC AA crezcan mucho y muy deprisa, y que sin embargo la forma de financiarlos -el modelo de financiación- sea defectuoso y claramente mejorable.
Esto es lo que ocurre hoy. Ello no significa, evidentemente, que la reforma de 1986 no introdujera correcciones, porque lo hizo, y fueron apreciables, Y por esto hay que hacer una valoración positiva de aquella reforma. Pero éste es un proceso recién iniciado. Entonces se solventaron algunos problemas, pero no todos. Aún subsisten, como se ha visto, limitaciones muy importantes. Lo que hay que hacer ahora es dar un nuevo paso en la solución de los problemas. Con la conciencia clara de que tan importante como acertar en el ritmo, es hacerlo en la dirección.
