El sistema y el futuro

2. Es preciso dejar definitivamente clara la responsabilidad financiera de las CC AA. La situación actual es peligrosa y puede dar lugar a decisiones injustas, notablemente ajenas a la equidad. Existen antecedentes de esas decisiones que priman la irresponsabilidad financiera con subvenciones públicas, que van desde los Ayuntamientos a los clubes de fútbol y numerosas empresas privadas. De ese modo, quienes se administran bien tienen que pagar impuestos para sacar del pozo financiero a los irresponsables.El Estado acude al trapo con extraordinaria facilidad, a lo que ayuda mucho el espíritu centralista y el ánimo de ejercer poder más o menos salvador. Pero al final recaen en él (es decir, en todos los ciudadanos) las consecuencias financieras de esos afanes de arreglarlo todo desde el centro. Singularmente, los acreedores de las CC AA deben saber muy bien que éstas responden por sus medios, los que están en su presupuesto y en las leyes, y no con otros.

3. Está claro que para que esa responsabilidad financiera sea operativa el Estado debe abstenerse cuidadosamente de inmiscuirse en lo que no es de su competencia. Tiene que ser coherente con el sistema de organización política que se ha elegido. El Estado no está para suplir con su acción las deficiencias de las CC AA en su hacer específico, en una especie de tutela funcional que tanto gusta al espíritu centralista; ni mucho menos para perturbar, con sus injerencias, el desempeño de las CC AA, basándose principalmente en su poderío económico, aunque la intervención se cubra jurídicamente con argumentos más o menos consistentes. Otra cosa es la cooperación del Estado con la comunidad autónoma, con sus órganos; algo totalmente diferente de la acción directa. Mientras los órganos estatales no se convenzan de que intervención, tutela, injerencia, etcétera, equivalen a responsabilidad Financiera, no se podrá crear el adecuado marco para que aparezca nítida esa conciencia de responsabilidad financiera de las CC AA, que ha de insertarse no sólo en sus dirigentes, sino en sus correspondientes ciudadanos.

4. También está claro que para que esa responsabilidad financiera sea operativa la Financiación de las CC AA debe ser suficiente, y autónoma. A tal efecto sería conveniente considerar alguna modificación en el sistema de participación de las CC AA en los ingresos del Estado, modificación que, por lo demás, bien articulada, no requeriría la modificación de los estatutos ni de la LOFCA.

Hasta ahora la participación se ha establecido como porcentaje sobre los ingresos del Estado; pero éstos son cambiantes en función de decisiones coyunturales, lo que establece incertidumbres sobre el montante de la participación, que puede resultar excesiva o insuficiente, según los casos. Sería muy conveniente sustituir la participación como porcentaje de ingresos estatales por la participación como porcentaje sobre las bases imponibles. Especialmente esta fórmula es válida para el IVA y los impuestos especiales. Al fin y al cabo, es la fórmula (el IVA) mediante la que se financia la CE. Las ventajas del IVA son indudables: sus bases son conceptualmente muy estables, ya que la estructura del impuesto, las exenciones, etcétera, no se modifican más que por acuerdo de la CE. Por otro lado, reflejan bien y con rapidez las oscilaciones de los precios y las modificaciones del nivel de actividad. Una participación de las CC AA en ingresos del Estado que tuviera como componente principal un procentaje sobre la base del IVA daría a las CC AA ingresos que, si fueran suficientes, tendrían un automatismo notable, al margen, por tanto, de la voluntad coyuntural de los órganos del Estado, que podría modificar así todos sus impuestos sin implicaciones importantes para la financiación de las CC AA.

5. La suficiencia en la financiación viene determinada por el cálculo adecuado del coste de los servicios a cubrir por cada comunidad autónoma. Esto es imprescindible en un sistema solidario de financiación, como es la exigencia constitucional, y tanto si se quieren atribuir a las CC AA, en todo o en parte, ingresos tributarlos propios o cedidos como si se quieren financiar esos presupuestos, en todo o en parte, con participación en ingresos del Estado.

Ingreso y gestión

6. Para la adecuada responsabilidad financiera de las CC AA sería muy conveniente la atribución de ingresos tributarios que la comunidad autónoma gestionara o ayudara a gestionar. Debemos distinguir entre la asignación del ingreso y la gestión.

Que las CC AA tengan responsabilidad en los niveles de presión o esfuerzo fiscal que realizan los ciudadanos es muy conveniente. Para ello habría que dejar un margen efectivo para recargos de las CC AA, ya que la presión fiscal actual es muy alta. El Estado habría de reducir sus tipos para que las CC AA pudieran establecer los recargos; lo que presenta dificultades. La cesión de nuevos tributos es difícilmente pensable, dadas las características de los que integran el sistema tributarlo español actual y las exigencias y conveniencias derivadas de la integración en la CE.

Por ello, y sin descartar totalmente estos caminos, singularmente el primero de ellos, habría que pensar en la corresponsabilidad en la gestión de tributos estatales en cada territorio con las diferentes CC AA, o en la creación de un órgano dependiente del Estado y de las CC AA al que se atribuyera la gestión tributaría en todos los territorios, tanto para los impuestos estatales como para los cedidos. Las vías de colaboración en la gestión tributaria, apuntadas en los estatutos, en la LOFCA y en la misma Constitución, no han sido desarrolladas. Tropiezan con resistencias enormes, desde luego, tanto por parte de las burocracias respectivas como de los políticos que están al frente de los distintos órganos de poder. Pero la cooperación financiera en un Estado de las, autonomías requiere soluciones de este tipo.

7. La financiación basada en impuestos cedidos o en participación en ingresos del Estado percibidos en el territorio de la respectiva C A tropieza con grandes dificultades desde el punto de vista de una financiación solidaria, salvo si se trata de impuestos como los de producto o los de consumo que se perciben en destino, que apenas se encuentran en un sistema tributario moderno. Con la cesión de los impuestos importantes del sistema, en todo o en parte, resultarían notablemente beneficiados en la suficiencia de sus Haciendas los territorios que tieneri residentes con capitales operativos en otras CC AA, o productores de bienes y servicios que se satisfacen en gran medida en otros territorios, o que contienen cabeceras empresariales extendidas por todos los territonos. Aparte de la circunstancia no desdeñable de que se nutrirían en gran medida con impuestos pagados efectivamente en los otros territorios, especialmente los más pobres. Pero esto no quiere decir que no puedan arbitrarse procedimientos para incentivar la responsabilidad fiscal de los órganos de las CC AA, asociándolas o delegándoles la gestión de ciertos impuestos estatales, en la forma antes indicada o en otra, de modo que obtengan ingresos cuantificados sobre lo obtenido para el Estado en el territorio de forma suficientemente estimuladora; estos ingresos serían una parte menor, aunque apreciable, de los totales de la comunidad autónoma.

Es importante conseguir la responsabilidad financiera de las CC AA, y ello implica hacer todo el esfuerzo posible por conseguir una corresponsabilidad fiscal que lleve a resultados compatibles con el principio de solidaridad.

8. De este modo se puede llegar a soluciones en que algunas o todas las CC AA no dependan, o dependan en mucha menor medida que otras, de participaciones en ingresos del Estado. Es evidente que si se transfieren homogéneamente impuestos, en todo o en parte, o con gestión participada o cedida, a todas las CC AA, las de mayor riqueza radicante podrían obtener así una financiación suficiente y autónoma, cosa que no lograrían las más pobres, que necesitarían el complemento importante, incluso sustancial, como ahora sucede, de la participación en ingresos del Estado.

Pero esta participacion, por muy objetivada que esté, de la forma antes indicada o de otras formas parecidas, siempre otorga un peso importante en la rinanciación de la comunidad autónoma a la voluntad estatal, aunque ésta tenga que consensuarse con la de la comunidad autónoma y se haga operativa sólo una vez cada cuatro o cinco años. Por supuesto, si esas deficiencias se suplen con meras subvenciones dejadas ál criterio del Estado, el sistema de financiación deja, simplemente, de ser autónomo.

Tutela financiera

De modo que puede suceder que el sistema de financiación deje a unas CC AA con más autonomía financiera que a otras. El Estado ejercería sobre las segundas, y de hecho, una cierta tutela financiera. También puede articularse el sistema de cesiones impositivas parciales de modo que, obteniendo cesiones parciales de porcentaje diverso, todas las CC AA queden financiadas con una mayor autonomía. Pero esto no evita la intervención estatal en la modificación, con el tiempo, de los porcentajes de cesión.

Que existan CC AA sujetas a cierta tutela financiera y otras que no lo estén no va en contra de la Constitución en principio, ya que ésta previó la posibilidad de que las CC AA tuvieran grados de autonomía diversos. Que esto suceda de tal modo que las sujetas a tutela sean las de bajo PIB por habitante y las no sujetas las de alto PIB ya plantea problemas de solidaridad. Pero a veces a los pobres les viene mejor, y lo prefieren, una tutela generosa que una independencia, o libertad, arriesgada.

En cualquier caso, este problema hay que planteárselo y resolverlo. Hay cuestiones políticas de fondo que poco tienen que ver en sí mismas con las soluciones financieras, pero que no dejan de influir en ellas, a veces de modo decisorio.

Que todas las autonomías de regimen común hayan de tener la misma solución financiera, al menos el mismo sistema básico, es lo que predican la actual LOFCA y los actuales estatutos de autonomía. Pero es una cuestión abierta y que hay que afrontar con decisión. Lo que no puede ser es que el espíritu benéfico de la Administración central y centralista tome la incapacidad funcional (presunta) de algunos como excusa para escamotear sustancia autonómica a los demás. Quien crea que la autonomía no tiene que ser igual para todos, lo que comporta unas resultantes Financieras, que lo diga y mantenga todas las consecuencias de su póstura. Quien prefiera un status igualitario, que lo diga también y lo mantenga igualmente con todas sus consecuencias. Ambas posturas tienen consecuencias políticas importantes. Pero la voluntad de cada una de las CC AA, y de sus ciudadanos, sigue siendo un dato trascendente.

9. Una última observación so,bre la solidaridad predicada por la Constitución. Solidaridad no implica igualitarismo, sin más. Precisamente la autonomía territorial implica libertad, una disposición para orientar los servicios públicos en cada territorio, dentro de las competencias de la comunidad autónoma, de una manera peculiar. Y la libertad implica diferenclas, que también pueden serlo, en las preferencias de los ciudadanos, y dentro de ciertos límites, en la forma de prestar ciertos servicos públicos. Por ejemplo, hay una ensenanza gratuita obligatoria exigida en la Constitución. Fuera de ello, las CC AA pueden extender más o menos el ámbito de la gratuidad, También puede haber diferencias en la sanidad y en otros servicios.

Además, está la cuestión del ejercicio responsable de las competencias financieras. Por ello, hay que tener presente que las medidas exigidas por la solidaridad deben ser tales que se respeten las diferencias basadas en las legítimas preferencias de cada comunidad autónoma, y nunca deben premiar la irresponsabilidad financiera de nadie, sea pobre o rico. Y así, a medida que transcurra el tiempo, las referencias al coste de los servicios para atribuir a las CC AA medios financieros apropiados pueden perder significación, y habrá que darmás importancia a otros módulos que ya han de considerarse operativos, como el de la capacidad recaudatoria de los instrumentos fiscales puestos a disposición de cada comunidad autónoma, y no utilizados o deficientemente utilizados por ésta. Se trata de la búsqueda permanente die un equilibrio entre libertad y solidaridad que nunca permitirá dejar las soluciones financieras definitivamente zanjadas, porque el Estado de las autonomías es, entre otras cosas, un Estado de diálogo permanente.

es catedrático de Hacienda de la universidad de Sevilla