Luces y sombras de la ONU

Uno de los comentarlos más extendidos acerca del conflicto del Golfo es que ha permitido, por primera vez en la historia, la aplicación de la Carta de las Naciones Unidas para castigar una violación del derecho internacional. Tal afirmación es en parte verdadera, pero un examen frío de los acontecimientos aconseja relativizarla.Pensar que, a partir de lo ocumido en el Golfo, la ONU tiene ante sí un porvenir glorioso como guardián de la paz es ilusorio. La tesis exactamente contraria -que la ONU ha sufrido un gran fracaso porque sólo ha servido de cobertura a una guerra decidida por EE UU- tampoco me parece convincente. Estados Unidos tuvo que negociar con otros países, sobre todo con los miembros perinarientes del Consejo de Seguridad, en diversos momentos del conflicto. La realidad es bastante compleja y exige senas matizaciones.

Conviene distinguir dos etapas en la acción de la ONU: el bloqueo y la guerra. En la primera, la Carta de la ONU se aplicó de manera precisa. El Consejo de Seguridad adoptó resoluciones que fueron respaldadas por un número elevadísimo de países en todas las regiones del mundo. En las operaciones de bloqueo naval la participación fue muy amplia. ¿Podía el boicoteo lograr su objetivo? No hay datos exactos sobre sus efectos para determinar si su prolongación, por ejemplo durante un año (o más), hubiese podido obligar a Irak a retirarse de Kuwait. En todo caso, es interesante que, según testimonios hechos públicos después del fin de la guerra, incluso uno de los jefes militares más relevantes de EE UU era partidario de prolongar el bloqueo antes de pasar a las operaciones militares.

Pero el 29 de noviembre de 1990 el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 678, autorizando a los Estados miembros que cooperan con Kuwait" a "usar todos los medios necesarios" para lograr la retirada de Irak y restablecer la paz y la seguridad en la región. Esta resolución es atípica: crea una curiosa categoría de Estados -"los que cooperan con Kuwait"- para designar a EE UU, Reino Unido, Francia, y a los países árabes que habían enviado tropas al Golfo. Y les autoriza a emplear "todos los medios"; por tanto, a declarar la guerra. El sentido real de esta resolución es marginar los procedimientos fijados por la Carta de la ONU para el empleo de la fuerza en defensa del derecho internacional.

La principal batalla política giró en torno a la aplicación de la resolución 678. Las fuerzas contrarias al inicio de las operaciones militares eran considerables: la gran mayoría de los miembros de la ONU, y entre ellos casi todos los países europeos. Bush optó por la "solución militar" por causas obvias: quería borrar el recuerdo de Vietnam y, sobre todo, afirmar la hegemonía de EE UU en la fase de desaparición del bipolarismo. Pudo imponerla gracias, sobre todo, al debilitamiento de la URSS y a la incapacidad de una Europa dividida de ofrecer un camino alternativo más fiel a la Carta de la ONU. Es posibleque una política europea más firme hubiese podido influir incluso en la situación interna de EE UU. El Partido Demócrata era contrario a la opción guerrera y el margen de votos en el Senado fue ínfimo.

Si el bloqueo fue aplicación estricta de la Carta, la guerra no fue una guerra de la ONU. Esta, creada para salvaguardar la paz, no elude la hipótesis de que la fuerza sea necesaria en caso de agresión. A ello dedica especialmente los artículos 43, 45 y 47 de la Carta. Pero en la guerra del Golfo ni la literalidad' de dichos artículos ni siquiera su sentido general han sido tenidos en cuenta. En su lugar, una autorización imprecisa a "usar todos los medios" ha permitido a EE UU actuar de manera unilateral, con elapoyo de unos "aliados" que no tenían más alternativa que aceptar las órdenes del alto mando norteamericano.

El resultado ha sido una derrota de Sadam en un plazo breve, pero con unos costes humanos y políticos terribles. El número de muertos entre la población civil ha sido elevadísimo-no sólo a causa de los bombardeos, sino sobre todo como consecuencia de las destrucciones de la infraestructura civil, con la secuela de epidemias, etcétera. En el plano político, las poblaciones del Norte y del Sur que se sublevaron en demanda de democracia han sufrido brutales represiones. La dictadura de Sadam permanece con sus rasgos brutales. Quizá los kurdos logren una autonomía, pero siempre amenazados por el giro que tome la política de Bagdad. En los otros temas de Oriente Próximo -y en primer lugar el palestino- los efectos de la victoria de EE UU sobre Irak no han acercado la aplicación de la Carta de la ONU. Quizá se inicien negociaciones directas entre Israel y ciertos Estados árabes, pero se habla cada vez menos de las resoluciones de la ONU en esa cuestión, que obligan a Israel a retirarse de los territorios ocupados y reconocen el derecho del pueblo palestino a tener su propio Estado.

Por tanto, de la experiencia de la guerra del Golfo se desprende con claridad la conveniencia de realizar cambios en el funcionamiento de la ONU para que ésta pueda desempeñar, en la nueva coyuntura mundial, el papel creciente que todo el mundo le atribuye y que la cumbre londinense de los siete ha enfatizado. Dos cuestiones me parecen fundamentales: primero, preparar el dispositivo militar previsto por la Carta, o sea, un estado mayor formado por los altos jefes de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Inimaginable durante la guerra fría, hoy es algo posible. Con las fuerzas que los países miembros deberían poner a disposición de la ONU, se podría diseñar un dispositivo militar -preparado de antemano- con capacidad disuasoria y apto para desalentar eventuales agresores.

No es contradictorio que el proceso de desarme avance en el mundo y que la ONU se dote de un dispositivo militar efectivo son dos hechos complementa rios. Frente a la ola nacionalista-con rasgos de un militanísmo que urge contener con medidas de control del comercio de las armas-, el camino más sensato es el de reforzar el papel de la ONU incluso en el terreno militar. Es significativo que, por ejemplo en Alemania, la socialdemocracia, con un gran eco entre los jóvenes, insista en que sólo es legítima una acción militar si es decidida por la ONU. La superación del bipolarismo -y de la esquizofrenia armamentista que ha significado en el mundo- no se logrará cambiando la estrategia de viejas alianzas como la OTAN, sino con una concepción global nueva que debería otorgar un lugar central al papel de la ONU. Ello supone un salto intelectual, y no sólo político, que aún no parece haber madurado.

El otro cambio que la ONU necesita se refiere a su capacidad de decisión política. En este orden, el lugar privilegiado otorgado a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad con derecho de veto da lugar a muchas críticas y a propuestas tendentes a mejorar un sistema poco democrático.

Pero idealizar lo que las Naciones Unidas deberían ser no conduce muy lejos. La ONU ha sido concebida otorgando a las grandes potencias un papel excepcional, y un cambio radical en este orden no sería realista. La idea de ampliar la lista de países con derecho a veto con Japón y Alemania suscita nuevos problemas. ¿Y Brasil? ¿Y la India? ¿Qué criterio para esa ampliación? La reforma de la Carta es en sí muy compleja; sólo con tiempo será posible elaborar reformas efectivas.

En cambio, se puede mejorar el funcionamiento de la ONU con medidas menos formales. Un punto esencial sería la ampliación de hecho del papel y de los poderes del secretario general. Recordemos que las 'Tuerzas de defensa de la paz de la ONU" que actúan en diversos países, y cuyo empleo se extiende cada vez más, no figuran en la Carta. Surgieron por iniciativa de un secretario general, Dag Hammerskóld, que supo promover una medida imaginativa en una coyuntura difícil. Sacar las lecciones de la guerra del Golfo debería significar no sólo aplicar la Carta con más firmeza, sino encontrar un hombre capaz de dar al cargo de secretario general una proyección fundamental.