La cámara de la política territorial

El artículo 69 de la Constitución establece que el Senado es la cámara de representación territorial. Esta definición, introducida precisamente por el Senado en nuestra Ley fundamental, refleja las previsiones de los constituyentes sobre el desarrollo del autogobierno de las nacionalidades y regiones: pero, ante todo, es el punto de encuentro en forma de consenso entre los que propugnaban un sistema parlamentario monocameral y los defensores de mantener las funciones del Senado preconstitucional concebido, de acuerdo con la tradición parlamentaria española, como cámara moderadora de los posibles desbordamientos del Congreso de los Diputados.

El Senado que los ciudadanos aprobaron en el referéndum de 6 de diciembre de 1978 ha perdido parte de su capacidad legislativa -subordinada a la del Congreso en todo salvo en las leyes de carácter internacional y en la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial—y ha perdido también importantes funciones de control al quedar la Cámara Alta desprovista de su capacidad para investir y censurar al presidente del Gobierno.

Interés general

La definición del artículo 69 abre posibilidades en relación con las Comunidades Autónomas que la Constitución no precisa, si exceptuamos la referida iniciativa del Senado en el Fondo de Compensación y su capacidad, regulada en el artículo 155 de la misma, para autorizar al Gobierno de la nación a adoptar medidas en el caso de que una Comunidad Autónoma no cumpliese sus obligaciones constitucionales o atentase gravemente contra el interés general de España.

La propuesta de llenar de contenido autonómico esa definición incluida en el artículo 69 se apoya en la lógica de que los territorios que el Senado representa no pueden ser las provincias, aun cuando las cuatro quintas partes de los senadores son elegidos por sufragio directo en esas circunscripciones. La realidad, imprevisible en 1978, de que todas las provincias se han integrado -y subordinado también— en 17 comunidades autónomas dotadas, todas ellas, de un régimen parlamentario de gobierno, lleva a la conclusión de que los territorios que el Senado ha de representar no son circunscripciones electorales, sino aquellas instituciones que configuran nuestro actual Estado compuesto: las comunidades autónomas y sus presidentes que las representan.

La idea de lograr ese contenido autonómico mediante la reforma del Reglamento de la Cámara, descartando la reforma de la Constitución, es razonable por varios motivos. Entre otros, porque la búsqueda de funciones territoriales para el Senado no se emprende para justificar su propia existencia, sino para dar una respuesta política a la fuerte dinámica que caracteriza a las autonomías.

Sería motivo de otro artículo la exposición de las muy valiosas contribuciones del Senado en la modificación profunda de las leyes y en el logro de acuerdo en torno a las mismas.

La reforma se emprende porque a partir de 1983 sabemos que todo el territorio está organizado en régimen de autogobierno: a partir de 1987 comprobamos que el Estado de las Autonomías no se contrapone a los procesos de incorporación de España a la Comunidad Europea y de integración económica e institucional de Europa; y porque hoy tenemos delante la realidad de que las comunidades autónomas gestionan ya casi una cuarta parte del gasto público consolidado y la mitad de la inversión pública nueva. Si la reforma del Senado no se propone para justificar su existencia sino para abordar constructivamente esta nueva dinámica autonómica, parece prudente y, al mismo tiempo, respetuoso con las comunidades autónomas, ensayar la más flexible y modelable fórmula de la reforma reglamentaria que ir de inmediato a la mucho más rígida reforma de la Constitución.

El Estado de las Autonomías necesita una Cámara Territorial. Los protagonistas diarios del desarrollo autonómico así como los analistas académicos de esta nueva realidad política y administrativa, coinciden en que las relaciones meramente bilaterales entre cada gobierno autónomo y el Gobierno de la nación deben superarse y abrirse hacía las relaciones multilaterales y plenamente políticas características de las segundas cámaras de los Estados compuestos o federales, Suponiendo que estuviésemos convencidos de lo que hoy no se desea, de la necesidad de reformar la Constitución, ¿sabemos qué Senado de tipo federal sería posible y conveniente hoy para España?

Además, al desconocer los efectos que sobre nuestra realidad va a tener la también conjeturable dinámica europea posterior a 1993, ¿es sensato modificar la Constitución para optar por un Senado electivo según el modelo federal norteamericano o por un Senado representativo sólo de los gobiernos según el modelo federal alemán?

Por estas y otras consideraciones, los grupos parlamentarios decidieron hace un año sustentar la reforma del Senado en la modificación del Reglamento, norma cuyo rango, equivalente a ley orgánica, se considera soporte jurídico suficiente, siendo también fácilmente reformable y sujeta a la interpretación del presidente de la Cámara, dúctil, por lo tanto, para adaptarse al proceso autonómico.

La cuestión política primor dial en esta tarea es el logro del consenso en todas las direcciones: entre los grupos políticos parlamentarios primero y con los presidentes de las comunidades autónomas después. El consenso logrado hasta ahora, ha superado la prueba de la última campaña electoral, y por lo tanto, el riesgo de sacar el Senado a subasta.

Parece necesario, por lo tanto, que al reanudarse el periodo de sesiones en septiembre, los puntos básicos en los que descansa el consenso experimenten un desarrollo articulado. Básicamente, la cuestión que está pendiente de precisar es la composición y funciones de la Comisión de comunidades autónomas que, como órgano permanente especializado de carácter no legislativo, ha de desempeñar los cometidos de órgano de representación territorial. Esta comisión se configuraría como un embrión de lo que pudiera ser en el futuro una Cámara de corte federal con funciones legislativas diferentes de las del Congreso de los Diputados.

La innovación más importante, desde el punto de vista político, consiste en las nuevas posibilidades que la proyectada comisión ofrece para superar, mediante el debate político permanente, las tensiones inherentes al ejercicio del autogobierno, al proceso de descentralización y al efecto que sobre estos dos factores generará cada vez más el desarrollo institucional de la unidad europea. Reconociendo las limitaciones de una comisión cuyas funciones serán consultivas, sus conclusiones y dictámenes tendrán el valor y la influencia de emanar de un órgano —-el único— en el que podrán reflexionar y discrepar juntos -no distantes ni enfrentados— los máximos responsables de los gobiernos de las comunidades, el Gobierno de la nación y los senadores representantes de los grupos políticos parlamentarios. Todo ello sin olvidar la dimensión que ante la opinión pública pueden alcanzar los acuerdos o discrepancias de una comisión en la que podrán opinar todos los responsables políticos con capacidad para resolver los problemas que a ella se lleven o en ella se planteen.

Materias tales como los proyectos de ley que regulen competencias compartidas o concurrentes, los sistemas de financiación, los convenios de cooperación interadministrativa, las resoluciones dé los órganos mixtos de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, la función y el gasto pública en su dimensión global, las políticas de inversión pública para luchar contra los desequilibrios regionales, las repercusiones que sobre el conjunto de las administraciones tiene el proceso de integración europea y cuantas otras tengan relación con el desenvolvimiento de este Estado, irreversiblemente democrático y descentralizado, pueden ser abordadas desde esta nueva perspectiva multilateral y profundamente o política que la reforma del Reglamento del Senado ofrece.

Esta propuesta tiene calado político porque abre sin prevenciones campos nuevos al diálogo, al análisis y, por lo tanto, constituye una exigencia de responsabilidad y de nuevas ideas. Es un paso importante que ahora podernos dar porque la experiencia nos dicta que las reciprocas desconfianzas del pasado fueron superadas más por el acuerdo político que por el recurso a la ley o a la vía jurisdiccional. Poseemos la suficiente perspectiva para darlo y, además, podemos hacerlo por que en este asunto capital, que hemos arrastrado sin resolver bien desde el pasado siglo, con inteligencia y con esfuerzo los políticos de hoy, hemos puesto bases firmes y, por primera vez, comúnmente aceptadas, para que el futuro de la España democrática, que hace 10 años creíamos que pendía del frágil hilo del llamado problema autonómico, pueda hoy ser con templado, lo mismo que otras cuestiones, sin las preocupaciones de entonces, Quien haya tenido la oportunidad de conversar con los políticos de los países de la Europa del Este, agobiados por la crisis del Estado y por el fraccionamiento y los antagonismos regionales, tendrá la certidumbre de que alguna razón para el optimismo podemos tener cuando nos ven y nos preguntan como si constituyésemos un modelo

Lugar de las naciones

La reforma del Senado abre también la oportunidad de reflexionar sin prejuicios y sin triunfalismo sobre contenido del artículo 2 de la Constitución, pues en él hallarán respuesta nuestros problemas y, tal vez, las preguntas que nos hacernos sobre el lugar de las naciones y los estados en esa Europa unida, democrática y en paz que deseamos. La Constitución ha fundado una nación que podemos definir, con Renan, como "un plebiscito continuado". España es "patria común e indivisible" porque surge del contrato constitucional entre ciudadanos libres con el que hace dos siglos definiera Sièyes el concepto de nación, He aquí una respuesta al historicismo que está atizando la violencia que consume la liberación democrática en algunas repúblicas del Este europeo. El derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones es nuestra segunda respuesta, en tanto hemos recuperado así la pluralidad de nuestras culturas, lenguas e historia, a partir del único parámetro racional y civilizado: el sistema de valores que procede de los derechos del hombre y del ciudadano.

Juan José Laborda ex presidente del Senado.