Viajeros contra el déficit

El transporte en las grandes ciudades es uno de los muchos problemas de nuestra sociedad que el mercado no resuelve satisfactoriamente debido a las externalidades que las soluciones individuales generan tanto en términos de congestión y contaminación como de despilfarro energético. Y sin embargo, más de la mitad de la población urbana española se desplaza a su trabajo en vehículo individual, una proporción significativamente mayor que la de otros países europeos, donde la provisión de servicios públicos es mucho mejor.El problema es más político-organizativo que técnico. ¿A quién corresponde decidir, gestionar y financiar las actuaciones públicas en el ámbito del transporte en las grandes ciudades en un país descentralizado como España? Es evidente que el alto nivel de congestión viaria en zonas metropolitanas como Madrid y Barcelona tiene un elevado coste, no sólo para sus habitantes (que representan una cuarta parte de la población española), sino para toda la economía nacional.

Este problema no puede ser resuelto solamente con cargo a las haciendas locales de dichas ciudades. La magnitud del mismo y de sus consecuencias para la economía es demasiado elevada como para no interesar a todo el Estado.

Los contratos programa acabados, de aprobar para el transporte público urbano en Madrid y Barcelona son la constatación más reciente de la preocupación de la Administración por esta cuestión y del interés que tiene en dedicar recursos públicos a un destino que probablemente es de los más rentables, tanto económica como socialmente.

Estos contratos incorporan un nuevo esquema financiero que los hace sustancialamente distintos a los anteriores y que, en nuestra opinión, merece ser conocido.

En particular, estos nuevos contratos tienen especialmente en cuenta el mayor grado de descentralización política y económica de nuestra organización institucional, son menos intervencionistas que los anteriores y sitúan la responsabilidad última de la gestión del servicio en las empresas que la suministran y en las administraciones territoriales propietarias de las mismas.

Nuevo enfoque

El nuevo enfoque se caracteriza por incorporar en el contratoprograma un nuevo ámbito modal, un nuevo ámbito económico y una nueva forma de determinar la subvención incentivadora del servicio.

Hasta ahora, los contratos-programa de transporte urbano unicamente subvencionaban el transporte por metro, mientras que los nuevos contratos-programa abarcan tanto al metro como a los autobuses, porque tanto el metro como el autobús constituyen métodos sustitutivos para disminuir el número de viajeros que utilizan vehículo individual y congestionan el tráfico. Al mismo tiempo, tanto en Barcelona como en Madrid, ambos modos de transporte se rigen por una autoridad común, que es la que define bajo qué parámetros debe realizarse la prestación del servicio. Dadas las evidentes posibilidades de sustitución entre ambos modos de transporte, la decisión sobre la combinación adecuada a los mismos no debe ser tomada por la Administración central, a través de subvenciones finalistas diferenciadas al metro o al autobús, sino por la Administración territorial correspondiente. En los ntievos contratos-programa se han separado las inversiones en infraestructura, en cuya decisión no intervienen los gestores de las empresas, de los gastos de explotación y las inversiones en materia móvil, en las que éstos tienen una responsabilidad directa.

En el pasado, estas dos cuestiones han tendido a estar demasiado unidas, y ello ha sido causa de múltiples problemas de interpretación y evaluación. Ahora, las inversiones en infraestructura quedan fuera del ámbito del contrato-programa y, caso de considerarlo necesario, deben ser discutidas como cuestión aparte con la Administración que ostente las competencias correspondientes.

Algo análogo ocurre cuandoun consultor evalúa la gestión de una empresa privada de transporte de viajeros o mercancías, porque en dicha evaluación no incluye el coste anualizado de construcción de las autopistas y carreteras por donde circulan los autocares o camiones de dicha empresa.

De forma similar, los nuevos contratos-programa sólo hacen referencia a la explotación de las empresas públicas de transporte, incluida su inversión en material móvil, tratando de aislar su gestión de decisiones de carácter estratégico que constituyen un dato exógeno a las mismas.

En el pasado, las subvenciones se determinaban a través de un complejo plan de actuación en el que la Administración y la empresa hacían una previsión muy detallada del servicio a prestar y del déficit resultante, que, bajo ciertos supuestos, era totalmente cubierto por la Administración. Los supuestos utilizados difícilmente acababan materializándose, lo que exigía costosas y laboriosas negociaciones para redefinir el subsidio.

Por otra parte, siempre era posible, en principio, atribuir los malos resultados a la aparición de circunstancias distintas a las inicialmente contempladas, y la garantía de cobertura del déficit no era precisamente un estímulo a la buena gestión. Los nuevos contratos-programa cambian totalmente el énfasis y orientan su actuación a lo que es el objetivo final de la intervención del Estado, incentivar el transporte colectivo. Esto se logra mediante la fijación de una subvención en función del número de viajeros transportados determinada de tal forma que cubra sólo parcialmente el déficit. Con este esquema se logra situar la responsabilidad última de la gestión del servicio y de su financiación en los gestores y propietarios de las empresas.

Los nuevos contratos-programa definen, de hecho, un marco estable de financiación aportado por la Hacienda estatal con el que deben contar las empresas y las administraciones territoriales propietarias de las mismas para, en función del mismo, adoptar las decisiones de gestión que estimen oportunas.

El resultado de este proceso será un nivel de déficit y de inversiones a acometer por las empresas que, en la parte que no sea cubierto con las aportaciones de la Administración central, deberá ser financiado por las administraciones propietarias. De esta forma sereparte la responsabilidad política y gestora entre los distintos niveles administrativos.

La subvención otorgada por la Administración central consigue de la forma más directa ysencilla posible su objetivo final: cuantos más viajeros transportados, mayor es la subvención. Al mismo tiempo incorpora un elemento incentivador de la buena gestión, consistente en que la subvención sólo cubre una parte de las pérdidas.

Esto evita estrategias del tipo de reducir mucho las tarifas y, en consecuencia, aumentar artificialmente el número de viajeros y a su través la subvención, dado que cada viajero se transporta con pérdidas que sólo parcialmente son cubiertas por la Administración central.

Estos contratos-programa han introducido además una razonable contrapartida a cambio de la subvención otorgada. Ésta consiste en evitar que el endeudamiento de las empresas se eleve por encima del nivel existente al inicio del correspondiente contrato, lo que parece adecuado, dado el alto grado de endeudamiento de estas empresas y la tendencia pasada de las administracíones propietarias de no capitalizarlas suficientemente, obligándolas a financiar sus inversiones mediante un endeudamiento que, en ocasiones, ha sido probablemente demasiado elevado.

Resultado global

El resultado global de todo este esfuerzo es una aportación del Estado para los cuatro años de duración de los dos contratosprograma (1990-1993) de unos 175.000 millones de pesetas, que se ve complementada por 160.000 millones procedentes del Consorcio Regional de Transportes de Madrid y del Ayuntamiento de Barcelona. Cada ciudadano de estas ciudades que utilice el metro o el autobús debe conocer que el coste de su viaje es financiado, además de por su billete, por 20 pesetas que aportan el conjunto de los contribuyentes españoles y por otras 20 pesetas que aporta la correspondiente Administración territorial.

Con ello todos contribuimos a mejorar el tráfico viario, la calidad de vida en las grandes ciudades, nuestro uso de energía y nuestra necesidad de divisas. El viajero, dejando su vehículo particular en casa, y el resto de los españoles, contibuyendo con sus impuestos a incentivar esta conducta.

El enfoque es evidentemente novedoso, y habrá que esperar un tiempo para ver sus resultados. Estamos convencidos de que con el mismo deberíamos lograr una menor interferencia de la Hacienda estatal en la gestión de estos servicios, una mayor eficiencia en su provisión y una mayor asunción de las competencias de transporte público urbano por parte de las administraciones territoriales. Pero quizá lo más importante es que de esta iniciativa debería también resultar un mejor servicio público, unas ciudades menos congestionadas y, en definitiva, una vida de más calidad, gracias al uso adecuado del denostado gasto público, que, financiado por el esfuerzo colectivo de todos los ciudadanos, es el único capaz de resolver algunos de los problemas más importantes de nuestra civilización.